Problematika Pengelolaan Tanah Kas Desa (TKD)

Pengelolaan Tanah Desa dan Problematikanya[1]

Oleh

Sarjita[2]

Pendahuluan

            Pada umunya kita mempunyai bayangan tentang daerah  sebagai wilayah yang terdiri atas pusat-pusat permukiman dengan beraneka ragam sebutan, seperti desa, kampong, lembang, marga, nagari, gampong yang didiami oleh petani-petani dengan segala karakteristiknya. Dalam hal ini hubungan kekeluargaan (keakraban, tolong-menolong atau gotong royong, dan keterikatan) sebagai sifat mempengaruhi hubungan-hubungan lain  secara kuantitatif relatif lebih tinggi apabila dibandingkan dengan perkotaan. 

Perlu disadari oleh kita semua, bahwa pengertian desa adalah istilah atau pengertian yang beranekaragam. Pembagian secara administratif wilayah Negara Indonesia terdiri atas wilayah yang  meliputi provinsi, kabupaten/kota, kecamatan, dan desa.  Disamping desa dalam pengertian administratif, dapat dijumpai juga jenis desa dengan menerapkan  kriteria yang lain, misal berdasarkan topografi: desa pegunungan, desa dataran rendah, desa dataran tinggi, desa pantai;  Kemungkinan juga dapat didasarkan pada kriteria jenis usahannya, yaitu kampong peladang berpindah-pindah, desa perkebunan rakyat, desa nelayan, dll.

            Secara historis, Menurut S.M.P. Tjondronegoro[3] Pemerintah Indonesia  lebih banyak mengandalkan pada desa dalam pengertian administratif.  Hal ini dapat kita telusuri sejak Pemerintahan Hindia Belanda pada tahun 1906 yang menfokuskan pada Desa Jawa (Inlandsche Gemeente Ordonnantie). Studi Desa pada Jaman Pemerintahan Hindia Belanda, dapat dirujuk beberapa tulisan/hasil karya R. Soepomo, J.H. Boeke, DH. Burger., E de Vries dan J. C. Breman. Sebagai contoh karya tulis tentang Desa di Makasar (A.A. Cense), Batak (J.H. Neumann), Ambon (J. Keuning), Bali (R. Goris), dan Minangkabau (BJO Shrieke). Kemudian setelah Indonesia merdeka, dapat dirujuk karya ilmiah Soetardjo Kartohadikoesoemo (1953)  yang orientasinya ke Pedesaan Jawa dengan topik: 1) bentuk desa, 2) masyarakat penduduk hukum asli; 3) pemerintah desa; 4) rumah tangga desa; dan 5) desa sebagai daerah otonom. Pada jaman setelah Orde Baru, terdapat studi tentang desa  oleh Koentjaraningrat (1964), Sajogyo (1973), Bayu Suryaningrat (1981), Dorojatun Kuntjorojskti (1982), Loekman Soetrisno (1988), SMP Tjondronegoro  (1996),  Mubyarto (1996), Philip H. Combs dan Manzor Ahmed (1984).

            Secara kronologis, pada jaman Pemerintahan Kolonial Belanda (1906) otonomi pada  pemerintahan desa diatur dengan (IGO untuk desa di Jawa dan IGOB untuk desa di Luar Jawa); selanjutnya pada tahun 1958-1965  dengan UU Nomor 19 Tahun 1965  mencabut Ordonantie Nomor 212 Tahun 1907 ada usaha untuk mendirikan pemerintahan tingkat tiga dengan nama “Desapradja”. Namun, upaya tersebut tidak sempat terlaksana karena adanya beberapa Instruksi Menteri Dalam Negeri yang  melarang pelaksanaannya.

Setelah diundangkan UU Nomor 5 Tahun 1979 tentang Desa, dikenal adanya desa keturunan (geneologis) dan desa teritorial.  Berdasarkan UU itu pula, secara administratif di tingkat bawah dikenal dua bentuk , yaitu “Kelurahan dan Desa” yang merupakan titik puncak dari kecenderungan “formalisasi desa”.  Dengan diberlakukannya UU Nomor 5 Tahun 1979 tersebut, cirri-ciri birokrasi mulai terasa, lambat laun atau secara bertahap mengurangi otonomi desa, sehingga  dalam jangka panjang pengertian desa geneologis (keturunan) akan hilang dan tingal tersisakan desa territorial administratif saja.

Wujud Otonomi dan/atau pemberdayaan (partisipasi) warga Desa

UU Nomor 5 Tahun 1979 yang mulai berlaku terhitung 1 Desember 1979 ini, mengisyaratkan suatu kebijakan Pemerintah, agar diadakan penyatuan dan/atau penyeragaman istilah persekutuan masyarakat hukum adat yang berupa “Kampong (Papua),  Marga (Palembang), Nagari (Sumatera Barat),  Pertuanan/wewengkon (Jawa),[4]  Kampung (Sanggau, Kalimantan Barat, dan Kalimantan Selatan), Lembang  (Toraja)[5],  Gampong (Nangroe Aceh Darussalam/NAD)[6]  serta Negeri (Maluku) [7]sebagainya menjadi “Desa”. 

Secara tidak lansung dengan diberlakukannya substansi UU tersebut,  mempunyai 3 (tiga) akibat penting terhadap otonomi desa dan/atau masyarakat hukum adat atau daerah dengan nama lain yang setingkat, yaitu: 1) melemahkan posisi pemerintahan informal yang dalam hal ini dipegang oleh para Kepala Marga, Lembang dll., sehingga tinggal tersisa untuk melaksanakan kehiatan-kegiatan yang bersifat ritual upacara adat, bahkan dijadikan sebagai ajang komoditi pariwisata belaka; 2) wilayah Hak Ulayat, marga, Kampong dll., terbagi ke dalam beberapa desa dengan satu pucuk pimpinan (otoritas tunggal) pada Kepala Desa; 3) Kekuasaan pemimpin masyarakat hukum adat, Marga atau lebang, dll., apalagi dengan dihapuskannya Peradilan Adat/Inheemse Rectspraak  (UU Darurat Nomor 1 Tahun 1951, maka otoritas untuk menyelesaikan perkara yang berkaitan dengan tanah menjadi kewenangan Peradilan Umum (Pengadilan Negeri).[8]

            Kebijakan Pemerintah sebagaimana tertuang dalam UU Nomor 5 Tahun 1979 tersebut, dengan berjalannya Era Reformasi yang tertuang dalam UU Nomor 22 Tahun 1999 yang kemudian di gantikan dengan UU Nomolr 32 Tahun 2004 jo. Perpu Nomor 3 Tahun 2005 dilakukan peninjauan kembali mengenai eksistensi desa. Wujud otonomi desa yang partisipatif tersebut tercermin  dalam: Pertama,  Pasal 200, ayat (1) yaitu Susunan Pemerintahan Desa yang terdiri  dari Pemerintah Desa  dan Badan Permusyawaratan Desa (BPD). [Badan Permusyawaratan Desa (BPD)  adalah sebutan nama  Badan Perwakilan Desa sebagaimana dimaksud dalam UU Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pemnentukan Peraturan :Perundang-undangan]; Kedua, Pasal 200 ayat (2) dan ayat (3) yaitu bahwa pembentukan, penghapusan, dan/atau penggabungan desa  dengan memperhatikan asal-usulnya atas prakarsa masyarakat, termasuk dalam hal ini perubahan status desa menjadi Kalurahan  didasarkan pada usul dan prakarsa pemerintah desa dan badan permusayawaratan desa;  Ketiga,  Pasal 203 ayat (1) yang menyatakan bahwa  Kepala Desa dipilih lansung oleh dan dari penduduk desa warga negara RI yang memenuhi syarat; Keempat, Pasal 203 ayat (3) pengakuan eksistensi/keberadaan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan diakui keberadaannya berlaku ketentuan “hukum adat  setempat”  yang ditetapkan dalam Perda dengan berpedoman pada Peraturan Pemerintah;  Kelima, Pasal 206 huruf a yang berkaitan dengan kewenangan desa salah satunya  didasarkan pada urusan pemerintahan yang sudah ada  sesuai asal-usul desa; Keenam, Pasal  209 ayat (1) tentang keanggotaan BPD disyaratkan wakil dari penduduk desa bersangkutan yang ditetapkan dengan musyawarah dan mufakat; Ketujuh, Pasal 215 ayat (1) berkaitan dengan pembangunan kawasan perdesaan baik yang dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota atau pihak ketiga mengikutsertakan pemerintah desa dan BPD; Kedelapan, Pasal 216 yang mengisyaratkan bahwa pengaturan tentang desa yang akan dituangkan dalam Perda  wajib mengakui dan menghormati  hak, asasl-usul, dan adat istiadat desa   Kemudian dengan  dikeluarkannya PP Nomor 72 Tahun 2005 tentang Desa. Penjelasan Umum PP Nomor 72 Tahun 2005 yaang menyatakan bahwa prinsip dasar yang dianut, 1) keanekaragaman yang memiliki  makna bahwa desa dapat disesuaikan dengan asal-usul dan kondisi sosial budaya masyarakat setempat; 2) Partispasi; 3) Otonomi asli; 4) Ddemokrasi; 5) Pemberdayaan masyarakat.

Satu hubungan kekuasaan yang direorganisasi melalui kedua UU tersebut adalah penyelenggaraan pemerintahan secara desentralisasi yang berarti penyerahan kewenangan dari pemerintahan pusat kepada  pemerintah daerah dengan berbagai harapan agar kebijakan yang dikeluarkan pemerintah daerah demi kesejahteraan rakyat  menjadi lebih sesuai dengan “hajat hidup rakyat”. Otonomi seharusnya  menempatkan masyarakat sebagai  jantung dari  segala tujuan pembangunan. Apa yang dikatakan oleh Mohammad Hatta[9] sebagaimana dimuat dalam Majalah Keng Po, 27 April 1927, perlu dimaknai secara dalam. Beliau menyatakan bahwa Otonomi masyarakat  tak hanya melaksanakan  demokrasi, tetapi juga mendorong berkembangnya prakarsa dalam bentuk pelaksanaan  kebijakan untuk kepentingan masyarakat lokal. Termasuk dalam hal ini adalah regulasi (tataran normatif) dan/atau kebijakan (tataran implementasi) yang bagaimana serta hal-hal apa  yang akan dilakukan Pemerintah Kab/Kota dalam mengelola  kekayaan daerah, dan/atau  Pemerintah Desa dalam mengelola kekayaan Desa, khususnya tanah kas desa.  Lalu bagaimana realisasinya ?. 

Dasar Hukum Pengelolaan Tanah (Kas)  Desa

           

            Secara garis besar dasar hukum pengelolaan tanah (kas) desa, berdasarkan hirarkhi peraturan perundang-undangan, didasarkan pada: Pertama,  UU Pemerintahan Daerah (UU Nomor 32 Tahun 2004, khususnya pada Pasal 212-216  ayat (1) tentang Keuangan Desa yang menyatakan bahwa Keuangan desa adalah semua hak dan kewajiban desa yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik desa berhubungan dengan pelaksanaan hak dan kewajiban. Kedua, Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 tentang Desa. Peraturan Pemerintah ini  merupakan tindak lanjut dari UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.  PP Nomor 72 Tahun 2005. PP ini menggantikan keberadaan PP Nomor 76 Tahun 2001 tentang Pedoman Umum Pengaturan Mengenai Desa sebagai tindak lanjut dari pelaksanaan UU Nomor 22 Tahun 1999 Pada Pasal 68 PP Nomor 72 Tahun 2005 tersebut menyatakan bahwa Sumber Pendapatan asli desa, terdiri a. dari hasil usaha desa, hasil kekayaan desa, hasil swadaya dan partisipasi, hasil gotong royong, dan lain-lain pendapatan asli desa yang sah. Dstnya.. Selanjutnya dalam Pasal 69 lebih ditegaskan lagi bahwa kekayaan desa sebagaimana dimaksud dalam Pasal 69 ayat (1) huruf a menyebutkan: kekayaan desa terdiri atas, tanah kas desa, pasar desa, pasar hewan, tambatan perahu, bangunan desa, pelelangan ikan yang dikelola oleh desa, dan lain-lain kekayaan milik desa. Lebih lanjut dalam Pasal 106  ayat (2) PP tersebut memerintahkan kepada  Menteri (Dalam Negeri)  mengatur mengenai Pedoman Penetapan dan Penegasan Batas Desa, Administrasi Desa, Tata Naskah Dinas di Lingkungan Pemerintah Desa, Asosiasi/Paguyuban/Forum Komunikasi Badan Permusyawaratan Desa, dan Pemerintah Desa, serta tanah kas desa. Ketiga, Peratutan Menteri Dalam Negeri  Nomor 4 Tahun 2007 tentang Pedoman Pengelolaan Kekayaan Desa yang mulai berlaku pada tanggal 31 Januari 2007. Keempat, dengan memperhatikan ketentuan Pasal 16 PMDN Nomor 4 Tahun 2007 tentang Pedoman Pengelolaan Tanah Kas Desa, maka  seharusnya tata cara pengelolaan kekayaan desa diatur/dituangkan dalam produk hukum  berbentuk Peraturan Bupati/Walikota.  Khusus di Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, regulasi tentang pengelolaan tanah kas desa dituangkan dalam produk hukum berbentuk Peraturan Gubernur DIY Nomor 11 Tahun 2008 yang mulai berlaku  pada tanggal 6 Mei 2008 (Lembaran Daerah Provinsi DIY  Tahun 2008 No. 12).

Istilah Tanah Kas Desa

            Jika kita telusuri secara seksama, dalam peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar hukum pengelolaan tanah (kas) desa sebagaimana penulis telah uraikan di atas, maka diketemukan istilah “tanah kas desa”. Peraturan perundang-undangan tersebut  menggunakan sebutan “tanah kas desa” sebagai bagian dari kekayaan desa yang berupa benda tidak begerak, yaitu tanah.  Kekayaan  desa  adalah barang milik Desa  yang berasal dari kekayaan asli Desa, dibeli atau diperoleh  atas beban  Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa (APBD) atau perolehan hak lainnya yang sah (Pasal 1 butir 9 PMDN Nomor 4 Tahun 2007 tentang Pedoman Pengelolaan Kekayaan Desa. Tanah kas desa merupakan bagian dari “tanah desa”[10]  yang penggunaan atau pemanfaatannya digunakan untuk pembiayaan kelangsungan pelaksanaan pemerintahan desa. Pengertian atau istilah tanah desa yang meliputi juga tanah kas desa, terdapat Pasal 6 ayat (2) Peraturan daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 5 Tahun 1954 tentang Hak Atas Tanah Di Daerah Istimewa Yogyakarta yang menyebutkan bahwa Tanah Desa dipergunakan untuk: a. member nafkah kepada para petugas Kalurahan yang selanjutnya disebut tanah lungguh. B. memberi pengarem-arem (pension); c. Kas Desa; d. Kepentingan Umum. Penjelasan Pasal 6  ayat (2) sub 6 dari Perda tersebut: merupakan nafkah: 1. Bagi Bekel-bekel yang diberhentikan karena reorganisasi atau sejak  jaman kebekelan; 2. Pamong-pamong yang diberhentikan karena gabungan/pembaruan Kalurahan; 3. Pamong-pamong yang diberhentikan menurut peraturan yang selekas mungkin akan diadakan.  Sedangkan Tanah Desa yang digunakan untuk kepentingan umum antar lain  berupa pembangunan jalan-jalan desa, penggembalaan hewan, kuburan umum (pemakaman), danau-danau, pasar desa, lapangan-lapangan, dll.

Pendapat lain dikemukakan oleh Gunawan Wiradi[11]  dalam kaitannya dengan bentuk atau status penguasaan tanah tradisional, yang terdiri atas: a. tanah yasan, yasa, atau yoso, yaitu tanah di mana hak seseorang atas tanah itu berasal dari kenyataan bahwa dia atau leluhurnya yang pertama-tama membuka atau mengerjakan tanah tersebut. Hak atas tanah ini memperoleh status yuridis dalam UUPA (UU Nomor 5 Tahun 1960) dikonversi menjadi tanah milik[12];  b. Tanah norowito, gogolan, pekulen, pelayangan, kesikepan, dan sejenisnya adalah tanah pertanian milik bersama, yang daripadanya para warga desa dapat memperoleh bagian untuk digarap, baik secara bergilir maupun secara tetap, dengan syarat-syarat teretntu. Untuk memperoileh hak garap ini, pada umunya diperlukan syarat bahwa si calon itu statusnya menjadi tanah milik bagi penggarapnya yang terakhir. Hal ini dalam Ketentuan UUPA dikonversi menjadi Hak Pakai untuk tanah yang sifatnya bergiliran, dan yang sifatnya tetap menjadi hak milik;  c. Tanah Titisoro, bondo deso, kas desa, adalah tanah milik desa yang biasanya disewakan, diskapkan, dengan cara dilelang kepada siapa yang mau menggarapnya. Hasilnya dipergunakan sebagai anggaran rutin ataupun pemeliharaan desa, seperti memperbaiki jalan, jembatan, masjid, dll. Hal yang sama berlaku juga untuk tanah sanggan, yaitu berupa tanah sawah di Jawa milik/kepunyaan Desa yang hasilnya untuk memperkuat Kas Desa. Seorang yang menggunakan tanah dengan Hak Sanggan mempunyai wewenang pemilikan yang sifatnya sementara, misalnya menyewa dari Desa. Sesuai ketentuan UUPA, hak seseorang tersebut dikonversi menjadi Hak Pakai; d. Tanah bengkok, yaitu tanah yang diperuntukan bagi pejabat desa terutama lurah, yang hasilnya dianggap sebagai gaji selama mereka menduduki jabatan itu.  

Pengertian tanah pada huruf d, yang berupa bengkok tersebut sejalan dengan pengertian  tanah desa sebagaimana tertuang dalam Pasal 1 butir 10 yang menyebutkan bahwa Tanah Desa adalah barang milik desa berupa tanah bengkok, kuburan, dan titisoro. Dari beberapa pengertian penguasaan tanah secra tradisional sebagaimana dikemukakan oleh Sdr. Gunawan Wiradi tersebut, maka tanah (milik) desa dapat dikelompokan men jadi 2 (dua) jenis, Pertama, yaitu tanah kas desa atau biada disingkat dengan sebuitan TKD; Kedua, yaitu Tanah Bengkok.

Tanah Kas Desa (TKD) berdasarkan Instruksi  Mendagri No. 12 Tahun 1996 tentang Pengelolaan dan Pengembangan Tanah Kas Desa, adalah suatu lahan yang dimiliki oleh Pemerintah Desa dan dikelola untuk kegiatan usaha desa, sehingga menjadi salah satu sumber pendapatan desa yang bersangkutan. Dengan pengertian itu dapat disimpulkan bahwa TKD adalah merupakan kekayaan desa dan juga merupakan sumber pendapatan asli desa di samping sumber-sumber pendapatan lainnya.

Pengertian tanah kas desa dapat juga diketemukan rumusannya dalam SKB Nomor  157 Tahun 1997/2 Tahun 1997 antara Mendagri dengan Menteri Negara Agraria/Kepala BPN tentang Pengurusan Hak Dan Penyelesaian Sertipikat Tanah Kas Desa. Pada  Pasal 1 huruf b, disebutkan bahwa  Tanah Kas Desa adalah suatu bidang tanah yang dimiliki oleh Pemerintahan Desa dan dikelola untuk kegiatan usaha desa sehingga menjadi salah satu sumber pendapatan Desa yang bersangkutan.

Tanah Kas Desa (TKD) secara umum diketemukan di Pulau Jawa, namun ada juga di daerah-daerah tertentu, seperti di Bali. Menurut Darmayuda[13]  sesuai ketentuan UUPA tanah TKD dikenal dengan sebutan tanah druwe desa. Tanah druwe desa terdiri dari: a. tanah kas desa; b. tanah laba pura, tanah ini adalah tanah untuk kepentingan Pura dan sesuai SK Mendagri Nomor SK. 555/DJA/1986 tentang Penunjukan Pura sebagai Badan Hukum Keagamaan yang dapat mempunyai Hak Milik Atas tanah ; c. tanah pekarangan desa (PKD); d. tanah ayahan desa (AYD).  Secara garis besar tanah PKD dan AYD merupakan tanah milik desa yang telah dikuasai oleh anggota desa dan telah disertipikatkan menjadi milik pribadi.

Secara normatif pengertian tanah kas desa dirumuskan dalam Peraturan Gubernur DIY Nomor 11 Tahun 2008 pada Pasal a butir 8, yaitu tanah milik desa berupa bengkok/lungguh, pengarem-arem, titisara, kuburan, jalan-jalan desa, penggembalaan hewan, danau-danau, tanah pasar desa, tanah keramat, lapangan-lapangan dan tanah yang dikuasai oleh Pemerintah Desa.

---

[1] Makalah disajikan pada FGD Pengelolaan Tanah Kas Desa Kabupaten Sleman, (Projek Peningkatan Kapasitas Berkelanjutan Untuk Desentralisasi/Sustainable Capacity Building for Decentralization Project SCB-DP), 28 Maret 2009, di Balai Besar Latihan Ketransmigrasian Yogyakarta.

[2] Lektor (Pembina/IV/a) Pada Jurusan Manajemen Pertanahan Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional (STPN) Yogyakarta.

[3] Soediono M.P. Tjondronegoro,  Ranah Kajian  Sosiologi Pedesaan, Departemen Komunikasi Pengembangan Masyarakat IPB,  Bogor, 2008., hlm. 41-42.

[4] Sarjita, Konflik Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat Antara  Kampoeng Kajoe Poloe dan Kajoe Batoe Dengan Pemerintah Kota Jayapura (Thesis), Program Pasca Sarjana UGM, Yogyakarta, 2003: 119.

[5]  Paramita Iswari, Dkk., Bongkar Pasang Strategi Dalam Implementasi Pembaruan desa dan Agraria di Tiga Wilayah Belajar Sanggau, Garut dan Toraja”, dalam  Tanah Masih Di Langit Penyelesaian Masalah Penguasaan Tanah Dan Kekayaan Hutan Di Indonesia Yang Tak Kunjung Tuntas Di Era Reformasi, Yogyakarta, Yayasan KEMALA, 2005: 313-328.

[6]Pasal 1 butir 20 Jo. Pasal 115 -117  UU Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh.

[7] Penjelasan Pasal 202 ayat (1) UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.Jakarta, CV. Eka Jaya,2004: 197.

[8] Sarjita, Ibid., hlm. 120-121.

[9] Harian Kompas, Otonomi Tak Ubah Kinerja Pemerintahan Daerah, 28 April 2008, hlm. 5

[10] Kristiyani, Dkk., Perda DIY Nomor 5 Tahun 1954, Dalam Himpunan Peraturan-Peraturan Daerah DLL Perihal Tanah, Yogyakarta, 1981:hlm. 21-22, 32.

[11] Gunawan Wiradi, Pola Penguasaan Tanah dan Reforma Agraria” dalam SMP. Tjondronegoro dan Gunawan Wiradi, Dua Abad Penguasaan Tanah Pola Penguasaan Tanah Pertanian Di Jawa dari Masa ke Masa, Jakarta, PT. Garmedia, 1984: 293.

[12] Bandingkan dengan pengertian dalam  Buku  Petunjuk Teknis Tata Pendaftaran Tanah Buku I Pendaftaran Tanah Secara Sistematik, Badan Pertanahan Nasional, Jakarta, 1999: 58.

[13] I Made Suasthawa Darmayuda, Kesatuan Masyarakat Hukum Adat Di Provinsi Bali, Denpasar, PT. Upada Sastra, 2001: 200.