CLICK HERE FOR FREE BLOG LAYOUTS, LINK BUTTONS AND MORE! »

Minggu, 11 Maret 2012


Hukum Tanah Nasional Dalam Lintasan Sejarah Serta Tinjauan Kritis Atas RUU Pertanahan[1]
Oleh
Sarjita, S.H., M. Hum.[2]

Latar Belakang
“tanah tidak akan langsung mendatangkan kemakmuran bagi manusia, akan tetapi kegiatan pembangunan di atas tanah oleh manusia tersebutlah yang dapat langsung menghadirkam kemakmuran itu sendiri”.

Demikian keyakinan yang ada dalam benak/pikiran kami. Tentunya hal tersebut belum cukup, masih diperlukan prasyarat lain, diantaranya seperti: legitimasi (legitimacy) atau keabsahan  kekuasaan[3], otoritas (outhority)  atau wewenang,[4]  moral (hatinurani) dan aklaktul kharimah atau budi penguasa. 
Kekuasaan itu merupakan sesuatu yang senantiasa melekat pada seseorang, kelompok orang. Oleh karema itu, dalam melihat kekuasaan dari seseorang atau kelompok orang harus dicermati menggunakan dua variabel: Pertama, terkait dengan scope of power yang menunjuk pada kegiatan, tingkah laku serta sikap dan keputusan-keputusan yang menjadi objek dari kekuasaan. Kedua terkait dengan domain of power yaitu jangkauan kekuasaan untuk menjawab pertanyaan siapa-siapa  saja atau pelaku, seseorang, sekelompok orang, organisasi atau kolektivitas yang kena kekuasaan.
Max Weber dalam Miriam Budihardjo membagi tiga macam wewenang, yaitu Pertama, tradisional berdasarklan kepercayaan diantara anggota masyarakat bahwa tradisi lama serta kedudukan kekuasaan yang dilandasi oleh tradisi itu adalah wajar dan patut dihormati. Kedua, kharismatik berdasarkan kepercayaan anggota masyarakat pada kesaktian dan kekuatan mistik atau religius seorang pemimpin. Ketiga, rasional-legal, berdasarkan kepercayaan  pada tatanan hukum rasional yang melandasi kedudukan seseorang pemimpin.
Legitimasi ((legitimacy)  adalah istilah normatif. Untuk melihat secara lebih mendalam dari objek legitimasi kita  bedakan kedalam dua hal, yaitu berdasarkan materi (substansi) wewenang  dari segi fungsinya yaitu untuk tujuan apa wewenang itu ada, yang dalam kehidupan sehari-hari menjelma ke dalam dua lembaga yaitu hukum sebagai lembaga penataan masyarakat yang normatif, dan dalam kekuasaan eksekutif negara sebagai lembaga penataan efektif untuk memgambil tindakan berdasarkan atributif, delegasi atau mandat. Subjek wewenang/kekuasaan mempertanyakan dasar wewenang seseorang atau kelompok orang untuk membuat undang-undang dan peraturan bagi masyarakat dan untuk memegang kekuasaan negara (perolehan kewenangan). Secara garis besar makna legitimasi apabila dikaitkan dengan demokrasi,  pada prinsipnya terdapat tiga macam legitimasi subjek kekuasaan yaitu: 1) legitimasi religius; 2) legitimasi eliter; dan 3) legitimasi demokratis (kedaulatan rakyat). Sedangkan kriteria legitimasi menurut Frans Magnis Suseno,[5] ada tiga kemungkinan yang dapat digunakan, yaitu legitimasi sosiologis (tradisional, kharismatik dan rasional-legal), legalitas (sesuai dengan hukum atau peraturan yang berlaku), dan legitimasi etis (moral).
Legitimasi legalitas secara konstitusionil jelas tercantum dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 yang menegaskan bahwa Bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.
Sehubungan dengan legitimasi ini, Endriatmo Soetarto[6] menyatakan bahwa berdasarkan amanat konstitusi secara tegas meletakan negara sebagai pembela utama dan penerima mandat paling sah dalam memastikan terpenuhinya  kepentingan dan kesejahteraan dan tentu saja kedaulatan rakyat petani dan warga pedesaan ada umumnya.  Namun sebaliknya, potret wajah Indonesia dewasa ini, dalam hal struktur keagrariaanya, secara kasat mata tak pelak lagi membuat hati kita sangat prihatin. Secara realitas, masih banyak petani gurem yang hanya menguasai tanah sempit ternyata makin banyak dari waktu ke waktu, tunakisma (landless) di pedesaan juga makin membesar dari waktu ke waktu.
Mandat untuk menyusun regulasi Sumber Daya Agraria, khususnya sektor pertanahan bermula/diawali  dari diterbitkannya Tap MPR RI Nomor IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria Dan Pengelolaan Sumberdaya Alam. Menurut Joyo Winoto,[7] Pembaruan Agraria TAP MPR Nomor IX/MPR/2001 adalah langkah strategis dan mendasar untuk mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.
Untuk meneguhkan dan memantapkan  kelembagaan/institusi BPN selaku LPND yang diberikan amanah untuk mengelola pertanahan pada tahun 2006  Presiden menerbitkan Perpres Nomor 10 Tahun 2006  tentang Badan Pertanahan Nasional, dan pada tahun 2010 diterbitkan lagi Instruksi Presiden (Inpres) Nomor 1 Tahun 2010 tentang Percepatan Pelaksanaan Prioritas Pembangunan Nasional Tahun 2010 yang memerintahkan otoritas BPN untuk menyusun RUU Pertanahan yang akan mencakup 1) sinkronisasi dan harmonisasi peraturan perundang-undangan terkait tanah, seperti UU Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria, Perlindungan Lahan Pangan Berkelanjutan, UU Budi Daya, UU Pertambangan Mineral dan Batubara, UU Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup, UU Perkebunan, UU Penataan Ruang; dan 2) Pengaturan Penataan Tanah Masyarakat Hukum Adat Dalam Sistem Keagrariaan Nasional.
Selanjutnya dalam perkembangan/dinamika pengelolaan Sumber Daya Alam (SDA) khususnya di bidang Kehutanan,  Pemerintah  mengambil kebijakan untuk melakukan Moratorium Kehutanan. Terkait dengan Kebijakan Pemerintah tersebut, salah satu hal yang mempunyai implikasi besar bagi BPN RI adalah segera dikeluarkannya Instruksi Presiden (Inpres) Moratoriun Hutan,[8]  namun belum settle, [masih menjadi polemik terkait dengan kebijakan dan kewenangan (substansi dan luasan)],  apakah keseluruhan hutan atau sebagian hutan. Meskipun masih terjadi pro dan kontra terkait dengan substansi dan luasan dari moratotrium hutan yang diambil oleh Pemerintah  dalam rangka menyeimbangkan dan menselaraskan pembangunan ekonomi, sosial, budaya dan lingkungan serta upaya penurunan Emisi Gas Rumah Kaca melalui penurunan emisi dari deforasi dan degradasi hutan, akhirnya berujung pada diterbitkannya Instruksi Presiden Nomor 10 Tahun 2011 tentang Penundaan Pemberian Izin Baru Dan Penyempurnaan Tata Kelola Hutan Alam Primer Dan Lahan Gambut  tertanggal 20 Mei 2011. Penundaan pemberian izin baru hutan alam primer  dan lahan gambut yang berada di kawasan hutan konversi, hutan lindung, hutan produksi  (hutan produksi terbatas, hutan produksi biasa/tetap, hutan produksi yang dapat dikonversi) dan area penggunaan lain (apl).
Dalam pelaksanaan tugas ini, Ketua BKPRN ditugaskan untuk melakukan percepatan konsolidasi  Peta Induktif Penundaan Izin Baru ke dalam revisi Peta tata Ruang Wilayah sebagai bagian dari pembentukan tata kelola penggunaan lahan melalui kerjasama dengan Gubernur, Bupati/Walikota dan Ketua Satuan Tugas Persiapan pembentukan Kelembagaan REDD+[9]
Dalam Inpres tersebut, moratorium hutan dikecualikan terhadap: 1) permohonan yang telah mendapat persetujuan prinsip dari Menteri Kehutanan; 2) Pelaksanaan pembangunan nasional yang bersifat vital, yaitu geothermal, minyak dan gas bumi, ketenagalistrikan, lahan untuk padi dan tebu; 3) perpanjangan  izin pemanfaatan hutan dan/atau penggunaan hutan yang telah ada sepanjang izin di bidang usahanya masih berlaku; 4) Restorasi ekosistem.
Adapun institusi dan/atau lembaga pemerintah yang wajib melaksanakan Intruksi Presiden ini adalah: 1) Kementerian Kehutanan; 2) Kementerian Lingkungan Hidup; 3)Kemnetreian Dalam Negeri; 4) BPN-RI; 5) BKPRN; 6) Bakorsuranal;  7) Gubernur; dan 8) Bupati/Walikota.
Implikasi terbesar dari Inpres tersebut adalah orientasi pembangunan yang sebelumnya mudah mendapatkan [tanah negara] tanah-tanah yang dikuasai negara  langsung di kawasan hutan akan bergerak di luar kawasan hutan, jika bergerak di luar kawasan hutan maka itu  merupakan otoritas/kewenangan BPN RI.[10]
            Konsekuensi lebih lanjut dari kebijakan pemerintah tersebut di atas, bagi BPN RI akan nampak pada  kegiatan dan/atau usaha (perkebunan, pertambangan dan aktivitas-aktivitas lain) yang memerlukan tanah sebagai salah satu sumber daya alam/agraria menjadi sasaran utama yang akan dikejar oleh semua orang.  Kegiatan dan/atau usaha di atas akan berimplikasi pada dua hal, yaitu: Pertama, meningkatnya sengketa/konflik tanah dan/atau agraria serta sumber daya alam; Kedua, meningkatnya nilai tanah (Land value). 
            Secara lebih tegas, Kepala BPN RI mengkhawatirkan kemungkinan akan terjadinya rekonsentrasi dari penguasaan dan pemilikan tanah,  yang selama ini diperjuangkan  untuk redistributif.  Terjadinya Rekonsentrasi tanah, ini menjadi tantangan ke depan bagi BPN-RI terkait dengan cita-cita untuk mewujudkan tanah bagi keadilan dan kesejahteraan rakyat.[11]
Cara berposes rekonsentrasinya, suatu Badan Hukum yang melakukan kegiatan/usaha di bidang pertambangan, perkebunan, pengembang perumahan, insfrastruktur) memulai dari tahapan Izin Lokasi yang berfungsi pula sebagai Izin Perubahan Penggunaan Tanah, kemudian diikuti dengan tahapan pembebasan tanah/pengadaan tanah, apakah objeknya dikuasai/dimiliki oleh perorangan, kelompok orang (masyarakat hukum adat), dan badan hukum swasta. Bahkan tidak jarang asset badan hukum publik (Pemerintah, BUMN/Pemerintah Daerah, BUMD) di daerah strategis menjadi sasaran pembebasan/pengadaan tanah, misal dengan cara tukar guling (ruilslag). Di sini secara teknis peran “lembaga pelepasan hak” diperlukan karena calon penerima/subjek hak atas tanah tidak dapat bertindak sebagai subjek hak atas tanah yang akan dilepaskan,  dan perubahan hak atas tanah dengan cara (peningkatan/penurunan hak) dari HM menjadi HGB/HP atau sebaliknya dari HP menjadi HGB. Dimana Surat Permohonan Peningkatan/Penurunan Hak Atas Tanah berperan pula sebagai Surat Pernyataan Pelepasan Hak Atas tanah.
Sementara itu, dalam rangka pembangunan nasional di bidang ekonomi untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat, Pemerintah telah menetapkan MP3EI (Master Plan Percepatan dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia). Dengan MP3EI, maka sasaran, arah, timeline menjadi jelas. Siapa berbuat apa, siapa berinvestasi berapa dan dimana. 
Pembangunan nasional diarahkan pada empat sasaran pokok yaitu: Pertama, pro-pertumbuhan ekonomi yang tinggi dan berkualitas (pro-growth); Kedua,  menciptakan dan memperluas  lapangan kerja (pro-job); Ketiga, meningkatkan kesejahteraan rakyat melalui program-program jaring pengaman sosial yang berpihak kepada masyarakat miskin dengan cara menekan angka kemiskinan (pro-poor); Keempat, meningkatkan kualitas pengelolaan lingkungan  hidup/pro-lingkungan (pro-environmental).[12] Untuk mendukung pencapain keberhasilan sasaran tersebut, Pemerintah menetapkan sepuluh sasaran strategis, dimana empat sasaran pokok yang telah disebutkan di atas  termasuk di dalamnya. Sedangkan enam sasaran lainnya adalah: 1) Stabilitas ekonomi terjaga; 2) pembiayaan dalam negeri semakin kuat dan meningkat; 3) ketahanan pangan dan air makin meningkat; 4) ketahanan enegri makin meningkat; 5) daya saing ekonomi nasional menguat dan meningkat; 6) pendapatan perkapita makin meningkat.
Di lain pihak dalam dunia/iklim  investasi/usaha.  kita menghadapi berbagai persoalan terkait dengan belum membaiknya atau terciptanya  birokrasi di bidang perizinan yang efisien (good governance),   kepatuhan pada hukum (rule of law) dan keamanan berusaha/berinvestasi; dan, insfrastruktur serta ketenagakerjaan.
Terkait dengan belum terciptanya birokrasi di bidang perizinan yang efisien (good Governance), Pemerintah telah mengagendakan perbaikan tata kelola Pemerintahan dan Penegakan Hukum dan Pemberantasan Korupsi  di dalam  Naskah Kebijakan Pembangunan  Nasional 2010-2014. Wujud dari perbaikan tata kelola pemerintahan yang baik tercermin dari penurunan tingkat korupsi (penulis masih mempertanyakan kualitas dan kuantitas keberhasilan dalam  upaya pencegahan dan/atau penindakan pelaku tindak pidana korupsi) meskipun sudah diundangkan UU Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi Jo. UU Nomor 30 Tahun 2002 tentang  Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, Jis UU Nomor 46 Tahun 2009 tentang Pengadilan Tindak Pidana Korupsi). Kemudian terkait dengan   perbaikan pelayanan publik, dan pengurangan ekonomi biaya tinggi, Pemerintah juga telah melakukan reformasi birokrasi secara substansial yang meliputi: 1) Struktur (Konsolidasi struktural dan peningkatan kapasitas Kementerian Negara termasuk PAN/LPND, BKN, LAN, dll;  2) Penguatan Otonomi Daerah (Otda) termasuk SDM-nya; 3) Regulasi dan harmonisasi dan sinkronisasi peraturan perundang-undangan (Pusat-Daerah), dll.  Sedangkan untuk kualitas Pelayanan Publik, Pemerintah menerbitkan UU Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik (Lembaran Negara Tahun 2009 Nomor 112,  TLN No. 3038).
Untuk memberikan sumbangan/kontribusi terkait dengan keamanan berinvestasi/berusaha dan upaya penyelesaian sengketa/konflik yang timbul, BPN-RI menggulirkan beberapa program kegiatan unggulan, yaitu Penertiban Tanah yang Terindikasi Terlantar (PP Nomor 11 Tahun 2010 Jo. Perkaban Nomor 4 Tahun 2010, Perkaban tentang Pendayagunaan Tanah Negara Eks Tanah Terlantar juga dalam tahap pembahasan), Reforma Agraria (RA) dengan Objek Tanah Negara eks Kawasan Hutan, Tanah Negara eks Tanah Terlantar, Tanah Negara eks Tanah HGU dan HGB yang telah berakhir jangka waktu berlakunya dan tidak diperpanjang jangka waktu berlakunya oleh Pemegang hak atas tanahya, serta Tanah Negara lainya). Sementara itu Draf Peraturan Pemerintah (PP)  RA sedang dalam proses pembahasan Lintas Sektor, [13] Penyelesaian Sengketa dan Konflik Pertanahan, Larasita (Perkaban Nomor 18 Tahun 2009, serta Legalisasi Asset. 
Dilihat dari asal Tanah Negara yang menjadi Objek RA dengan Tanah Negara objek kegiatan Land Reform (LR)  Keputusan Ka. BPN Nomor 25 Tahun 1992 tentang Pedoman Pelaksanaan Permohonan Penegasan Tanah Negara Menjadi Objek Pengaturan Penguasaan tanah Landreform) ada beberapa persamaan, yaitu:

Tabel 1: Perbandingan Objek Tanah RA dengan Tanah Objek Landreform
TN Objek Reforma Agraria
TN Objek Landreform
Tanah Negara Bebas
Tanah Negara bebas
Tanah Negara Eks Kawasan Hutan
Tanah-tanah Eks Hak Erfpacht
Tanah Negara  Eks HGU/HGB yang telah berakhir jangka waktu berlakunya dan tidak dimohon perpanjangan HAT-nya oleh Pemegang Hak
Tanah Eks HGU yang telah berakhir waktunya dan tidak diperpanjang oleh pemegang hak atau telah dicabut dibatalkan oleh Pemerintah
Tanah Negara lainnya.
Tanah-tanah bekas gogolan serta tanah-tanah bekas Hak Ulayat/Adat





[1]  Makalah disampaikan pada Workshop Nasional  Pertanahan, Hotel Sentral Jakarta: 14-15 Desember 2011. RI.
[2]  Lektor/Pembina (IV/a) pada Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional (STPN) Yogyakarta, Dosen Luar Biasa pada Fakultas Syari’ah dan Hukum Universitas Islam Negeri (UIN) Sunan Kalijaga Yogyakarta.
[3] Kekuasaan yang dilembagakan. Kekuasaan dianggap sebagai kemampuan pelaku untuk mempengaruhi tingkah laku pelaku lain sedemikian rupa, sehingga tingkah laku pelaku terakhir menjadi sesuai dengan keinginan dari pelaku yang mempunyai kekuasaan (Harold D. Laswell dan Abraham Kaplan, dalam Miriam Budihardjo) Konsep Kekuasaan Tinjauan Kepustakaan, Aneka Pemikiran Tentang Kuasa dan Wibawa), Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1991: 10..
[4]  Kekuasaan yang dilembagakan, kekuasaan yang tidak hanya de facto menguasai, melainkan juga berhak untuk menguasai. Wewenang adalah kekuasaan yang berhak untuk menuntut ketaatan, jadi berhak untuk memberikan perintah. (Frans Magnis Suseno, Etika Politik Modern Prinsip-prinsip Moral dasar Kenegaraan Modern, PT. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2001:53.
[5]  Frans Magnis Suseno, Ibid, 58-59.
[6]  Endriatmo Soetarto, Pancasila dan Pembaruan Agraria, Falsafah, Refleksi dan Aksi Menuju Masyarakat Agraris Yang Berkeadilan, Restorasi Pancasila Mendamaikan Politik Identitas Dan Modernitas (Prosiding Simp[osium Peringatan Hari Lahir Pancasila, Kampus Fisip UI, Depok, 31 Mei 2006.: Jakarta, Fisip UI, Tempo, PPD, Brighten Institut,: 288-289.-
[7] Joyo Winoto, Reforma Agraria Mandat Politik, Konstitusi dan Hukum Dalam Rangka Mewujudkan Tanah Untuk Keadilan dan Kesejahteraan Rakyat, BPN-RI, Jakarta, 2007: ii.
[8]Adalah   kebijakan tata kelola perbaikan/ pengelolaan sumberdaya hutan (alam)/kehutanan yang baik (good forest governance) di Indonesia. Meliputi jeda tebang kayu menurut kelangkaan jenis dan fungsi hutan serta jeda konversi kawasan hutan untuk pemanfaatan non-kehutanan (pertanian, perkebunan dan pertambangan). Berdasarkan Inpres Nomor 10 tahun 2011, penundaan pemberian izin baru, rekomendasi, pemberian izin lokasi  dilakukan selama 2 (dua) tahun terhitung sejak Instruksi Presuden ini dikeluarkan (20 Mei 2011-20 Mei 2013)
[9] Lembaga REDD+  (Reducing Emision from Deforestration and Forest Degrardation) adalah lembaga yang dibentuk oleh Presiden untuk mengkkordinasikan perencvanaan, pelaksanaan dan pemantauan REDD+.
[10] Sambutan Kepala BPN-RI pada Pembukaan Rakernas BPN RI, Jakarta: 7 Pebruari 2011, hlm. 8.
[11] Sambutan Kepala BPN-RI pada Pembukaan Rakernas BPN RI, Jakarta: 7 Pebruari 2011, hlm. 9.
[12] Pidato Kenegaraan Presiden RI Dalam Rangka HUT Ke-45 Proklamasi Kemerdekaan RI di Depan Sidang Bersama DPRRI dan DPDRI, 16 Agustus 2010, hlm.  6.  Simak pula Pidato  Presiden RI pada Penyampaian Keterangan Pemerintah Atas RUU tentang APBN TA 2011 dan Beserta Nota Keuangannnya di Depan Rapat Paripurna DPRRI,: 16 Agustus 2010, hlm. 5.
[13]  Meskipun dalam Inpres Nomor 1 Tahun 2010 tertanggal 19 Pebruari 2010  diharapkan PP Reforma Agraria yang mencakup: 1) Penataan sistem hukum dan politik; 2) Pelaksanaan Landreform plus, pemberian akses terhadap masyarakat untuk memanfaatkan tanahnya sampai saat ini (Juli 2011) belum terbit, yang seharusnya pelaksanaan sosialisasi PP Reforma Agraria  sejalan/bersamaan  dengan PP Nomor 11 Tahun 2010 tentang Penertiban dan Pendayagunaan Tanah Terlantar.

0 komentar:

Poskan Komentar