Hak-Hak Masyarakat Adat  dalam Integrasi

Hukum Tanah Nasional

(Suatu Kajian dari Aspek Yuridis dan Sosiologis)[1]

Oleh

Sarjita[2] dan J. Sembiring[3]

Pengantar

            Pembaruan pengelolaan sumber daya agraria termasuk tanah yang mengunakan pendekatan ekosistem dalam rangka mewujudkan perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup melalui instrumen dan tujuan dari Hukum Lingkungan Modern dengan lebih mengedepankan “environmental oriented law” adalah   suatu keharusan, apabila kita tidak ingin menyaksikan pengelolaan SDA  terkuras secara sia-sia, dan akan menyisakan  konflik di kemudian hari.

            Kajian yang bersifat evaluative dalam pengelolaan SDA, khususnya terkait dengan tanah telah menyulut konflik. Pertama, orientasi pengelolaan SDA yang telah bergeser dari keadilan sosial menjadi sekedar nilai ekonomi; Kedua, lembaga dan norma hukum belum beekrja secara efektif untuk menangani dan menyelesaikan sengketa dan konflik; Ketiga, hampir pada setiap kegiatan pengelolaan SDA  posisi tawar masyarakat termasuk masyarakat hukum adat sangat lemah; 

Kenyataan riil di atas mendasari lahirnya Ketetapan MPR RI Nomor IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam. Ketetapan MPR RI Nomor IX/MPR/2001 tersebut, telah memberikan mandat agar Negara/Pemerintah melakukan pengkajian ulang terhadap peraturan perundang-undangan yang ada dan mensinkronkan dengan kebijakan antar sektor/kepentingan, sehingga  mampu menghadirkan sistem pengelolaan SDA yang dapat  menjamin  keadilan agraria. Konsekuensi yuridis yang harus di kawal oleh semua pemangku kepentingan terkait dalam pengelolaan SDA, harus mencerminkan prinsip-prinsip pembaruan agraria dan pengelolaan SDA sebagaimana disebutkan dalam Pasal 4 Ketetapan MPR Nomor IX/MPR/2001.

Mandat Politik tersebut, oleh Pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono hendak diwujudkan dan kebijakannya dituangkan dalam Perpres Nomor 5 Tahun 2010 tentang RPJM Nasional Tahun 2010-20014, yang kemudian ditindaklanjuti dengan Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 2010 tentang Percepatan Pelaksanaan Prioritas Pembangunan Nasional Tahun 2010 dan Instruksi Presiden Nomor 3 Tahun 2010 tentang Program Pembangunan Yang Berkeadilan.

Dalam rangka melaksanakan amanat Peraturan Presiden dan Instruksi Presiden tersebut di atas,  Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia (BPN-RI) selaku Lembaga Pemerintah Non Departemen (LPND) yang mempunyai mandat politik sesuai Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, UU Nomor 5 Tahun 1960 dan Perpres Nomor 10 Tahun 2006 di sektor/bidang pengelolaan pertanahan, harus dilakukan  secara efisien, efektif, penegakan hukum hak atas tanah dengan mengembangkan dan menerapkan prinsip-prinsip keadilan, transparansi, dan demokrasi.

Selanjutnya  untuk mendukung skala prioritas di bidang Ketahanan Pangan, BPN RI melalui program Reforma Agraria (RA) dan Penataan Pertanahan Nasional pada tahun 2010 diharapkan dapat menghasilkan keluaran salah satunya RUU Pertanahan yang mencakup: 1) sinkronisasi dan harmonisasi peraturan perundang-undangan terkait tanah, seperti UU Peraturan Dasar Pokok Pokok Agraria (UUPA),  UU Perlindungan Lahan Pertanian Berkelanjutan, UU Budidaya, UU Pertambangan, Mineral dan Batubara, UU Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup, UU Perkebunan, UU Penataan Ruang; 2) Pengaturan penataan tanah masyarakat hokum adat dalam sistem ekagarariaan nasional.

Bertitik tolak dari Uraian tersebut, maka Lembaga Penelitian dan Pengembangan (Litbang) BPN-RI melakukan penyusunan Paper Kebijakan (Policy Paper) terkait dengan subtansi tanah adat yang merupakan bagian dari Substansi RUU Pertanahan. Paper kebijakan ini telah beberapa kali dibahas dalam Forum Diskusi Kelompok di Litbang BPN RI dengan mengikutsertakan berbagai komponen/unsur baik dalam maupun luasr BPN-RI.

Tidak lupa, kami haturkan ucapan terima kasih kepada teman Tim ICHS dalam FGD yang telah memberikan respon positip dan atas masukannya. Lebih khusus kepada Prof. Dr. Endriatmo Soetarto, MA., selaku Kepala Litbang BPN-RI yang telah memberikan kepercayaan kepada kami bertiga untuk menyusun Paper Kebijakan ini.

Semoga  kehadiran paper kebijakan  substansi tanah adat yang dilakukan melalui pendekatan dari sisi yuridis dan sosiologis ini  dapat memberikan sumbangan pemikiran untuk mewujudkan pengelolaan SDA yang berkeadilan.

                                                                                    Yogyakarta,    Oktober 2010

                                                                                                Tim Penyusun

Masyarakat Adat

Dalam beberapa literature,  “masyarakat adat”[4]  merupakan terjemahan dari  indigeneous[5] peoples (masyarakat tradisional), tribal peoples  (masyarakat suku/pribumi), dan native people (masyarakat asli), serta forest peoples (masyarakat hutan) atau dalam bahasa Belanda, inheems.[6]  

Secara terminologis, peristilahan atau sebutan masyarakat adat, juga digunakan oleh Departemen Sosial dengan istilah suku-suku bangsa terasing. Sedangkan Koentjaraningrat menggunakan istilah masyarakat yang diupayakan berkembang. Kemudian Kusumaatmadja menggunakan istilah kelompok penduduk rentan primitife, peladang berpindah, orang minoritas (minorities), orang gunung (highlanders). Terminologi penggunaan sebutan “masyarakat adat” juga telah mendapatkan  kesepakatan secara aklamasi dalam Konggres Masyarakat Adat Nusantara yang diselenggarakan di Jakarta, 15-22 Maret 1999.

Pada umunya mereka (masyarakat adat) tersebut  menduduki dan mendiami wilayah  yang sangat kaya mineral dan sumber daya alam lainnya. Sebagai Contoh, Daerah Reservasi (bagi orang Indian) di Amerika Serikat[7] yang dianggap sebagai daerah yang kurang berharga pada abad ke-19, tetapi kini daerah tersebut terbukti menyimpan sejumlah besar cadangan mineral, kayu, margasatwa, dan sumber air. Diperkirakan  65% cadangan uranium Amerika Utara terdapat di daerah reservasi Indian Amerika. Wilayah Reservasi ini  merupakan  tempat bagi 80% penambangan uranium yang dilakukan di AS dan pemrosesan uranium seluruhnya (100%) dilakukan di daerah resevasi ini.  Sedangkan Contoh di Indonesia,[8] adalah   ditemukannya cadangan tembaga dan emas di oleh  James Robert “Jim Bob” Moffett  sebagai Chief Executif Officer (CEO), bahwa di Grasberg (Tenogoma-Enagasin). Daerah ini mengandung cadangan tembaga nomor tiga terbesar dan cadangan emas nomor satu terbesar di dunia.

            Mereka disebut indigenous karena akar turum temurun kehidupan mereka menjadi satu kesatuan tak terpisahkan dengan tanah dan wilayah di mana mereka huni, atau akan huni (dalam arti kembali di wilayah tersebut setelah mengalami peminggiran atau pengusiran paksa). Mereka juga disebut peoples karena merupakan komunitas yang unik dan eksistensi serta identitas mereka yang berkelanjutan secara turun temurun, yang menghubungkan mereka dengan komunitas, suku atau bangsa dari sejarah masa lampaunya.

            Secara politik mereka tidak memiliki posisi tawar menawar yang kuat. Secara ekonomi mereka tidak terjamin kerberlanjutan hidupnya. Kohesitas dan perasaan anggotanya sebagai satu masyarakat yang berasal dari akar yang sama telah terkikis oleh pelbagai tawaran yang bersifat memecah belah. Sedangkan integritas dan indentitas mereka sebagai manusia dan sebagai warga komunitas tengah terancam oleh modernisasi, mereka tidak siap untuk menjadi masyarakat lain yang menamakan dirinya sebagai modern, sementara di sisi lain nilai-nilai dan sisten hidup tradisional mereka terancam sirna.

J. Sembiring,[9] menyatakan bahwa dengan memimjam pendapat Alvin Toffler dalam bukunya “The Third Wave” terdapat tiga gelombang  dalam sejarah kehidupan manusia, yaitu Pertama, Pola Hidup Agraris (8000 SM-1700). Kedua, Pola Hidup Sosial Industri (1700-1970) dan Ketiga, Pola Hidup Sosial Era Informasi [1970- sekarang].  Mengingat bahwa sebagian daerah di Indonesia   (Sumatera, Kalimantan, dan Irian/Papua) masih terdapat kelompok masyarakat  hidup secara nomaden dengan pola pertanian (shifting cultivation). Dengan demikian sebagian masyarakat Indonesia  berada dalam keadaan shock sebab transisi itu mendadak dan dalam rentang waktu yang relatif singkat. Kondisi tersebut akan menimbulkan perbedaan persepsi dalam memandang fungsi tanah dalam pembangunan. Di sisi lain hadirnya  otonomi daerah dan upaya penguatan masyarakat lokal masih belum membuahkan hasil dan masih harus berhadapan dengan kepentingan ekonomi global, sehingga politik pertanahan dihadapkan dengan dimensi baru yang semakin konpleks.

            Menurut Wignyosoebroto, (dalam) Rachmad Syafa’at,  paradigma dan kebijakan dasar pembangunan yang dominan saat rezim Orde Baru berorientasi pada industrialisasi untuk memacu pertumbuhan ekonomi. Paradigma tersebut bersumber pada idiologi kapitalisme yang bersandar pada paradigma Ilmu Pengetahuan Modern yang menggagap bahwa tradisi adalah suatu masalah dan menghmbat pembangunan.  Untuk itu diciptakan pula banyak sekali perangkat peraturan perundang-undangan dan politik yang sangat sentralistik bercorak teknokratis dan represif. Hukum Nasional diseragamkan dengan mengabaikan disparitas regional dan lokal, yang pada gilirannya mematikan otonomi, hukum dan kelembagaan masyarakat adat. Proses peminggiran (marginalisasi) masyarakat adat dalam pembangunan dan pengelolaan SDA ini pada gilirannya membangkitkan Cultural Counter Movement, gerakan perlawanan budaya masyarakat adat terhadap persitensi dan penyingkiran kelembagaan dan hukum lokal yang selama ini dihargai dan dikukuhi dalam pengelolaan SDA.[10]

   Keberadaan atau eksistensi mereka yang rentan dan terimbas oleh pengaruh kepentingan ekonomi global tersebut, masih dihadapkan pula pada beragam masalah yang secara garis besar dapat dikelompokan menjadi tiga, yaitu:

a.      Masalah hubungan masyarakat adat dengan tanah dan wilayah di mana mereka hidup dan dari mana mereka mendapatkan penghidupannya, termasuk sumber daya alamnya.

b.      Masalah self-determination yang sering berbias politik dan hingga sekarang masih menjadi perdebatan sengit;

c.       Masalah identification, yaitu soal siapakah yang dimaksud masyarakat adat itu, apa saja kriterianya, apa bedanya dengan masyarakat adat yang bukan adat/asli/pribumi (non-indigenous peoples).

Dari ketiga permasalahan tersebut di atas, maka masalah yang paling krusial yang relevan dan terkait dengan bidang tugas pokok kita adalah masalah pada huruf a terkait hubungan mereka dengan tanah dan wilayah di mana mereka hidup dan dari mana mereka mendapatkan penghidupannya, termasuk sumber daya alamnya.  Namun demikian bukan berarti merendahkan permasalahan yang lainnya, persoalan pada huruf c juga layak untuk dilakukan pengkajian secara lebih mendalam untuk menemu-kenali eksistensi mereka.

---

[1] Paper Kebijakan disampaikan pada Forum Grup Diskusi (FGD) Lembaga Penelitian dan Pengembangan (Litbang) Badan Pertanahan Nasional-RI, 13 Juli 2010.

[2]   S.H., M. Hum. Lektor (Pembina IV/a) pada STPN Yogyakarta.

[3]   S.H., MPA, Lektor Kepala (Pembina IV/a) pada STPN Yogyakarta.

[4]  Adalah Komunitas, masyarakat dan bangsa-bangsa asli atau adat adalah mereka yang sembari memiliki kelanjutan sejarah dengan masyarakat pra-invansi dan pra kolonial yang berkembang di wilayah mereka, menganggap iri mereka berbeda dari sektor-sektor atau bagian-bagian lain dari masyarakat yang sekarang mendominasi wilayah tersebut atau sebagian dari wilayah tersebut. Di masa kini mereka merupakan sector-sektor atau bagian-bagian yang non-dominan dari masyarakat yang lebih besar, dan mereka ketetapan untuk melestarikan, mengembangkan dan mewariskan kepada generasi yang akan dating sebagai basis leluhur mereka, dan identitas etnik mereka, sebagai basis kelanjutan eksistensi mereka sebagai masyarakat, sesuai dengan pola budaya, institusi social dan system hokum mereka sendiri. Jose Martinez Cobo, Study of the Problem of Discrimination Against Indigenous Population, Volume 5, Conclusions Proposal and Recommendation, U.N. Doc. E/CN.4/Sub.2/1986/7 dan Adds.1-4.

[5] Indigenous berasal dari bahasa Latin “indigenae” yang digunakan untuk membedakan antara orang-orang yang dilahirkan di sebuah tempat tertentu  dan mereka yang dating dari tempat lain (advenae).  Rafael Edy Bosko, (2006), Hak-Hak Masyarakat Adat Dalam Konstek Pengelolaan Sumber Daya Alam (terjemahan) The Right of Indigenous Peoples in the Context of Natural Resources Development, Thenis Dalam Bidang Hukum Internasional di Raoul Wallemberg Institute of Human Right an Humanitarian Law, Faculty of Law University of Lund, 1999), Jakarta, ELSAM-LSAM: 52.

[6] Bernad Steny, Pluralisme Hukum Antara perda Pengakuan Masyarakat Adat dan otonomi Hukum Lokal. Jurnal Pembaruan Desa Dan Agraria,  Yogyakarta, 84.

[7] Rafael Edy Bosco, Ibid. Opcit.: 84-85.

[8] August Kafiar, (1999), Peranan PT. Freeport Indonesia Dalam Pembangunan Masyarakat Dan Daerah Irian Jaya (Makalah disampaikan pada Seminar Nasional Pertanahan Irian Jaya, IMTB-IRJA STPN dengan IPMIRJA, Yogyakarta, 26-27 Nopember 1999.: 3-4.

[9] J. Sembiring, Pergeseran Politik Pertanahan Di Indonesia (Makalah disampaikan pada Forum Diskusi dan Kajian Pertanahan STPN, 30 Maret 2001: 1-2.

[10] Rachmad Syafa’at, (2008), Metode Advokasi Dan Alternatif Penyelesaian Sengketa,  Malang, Instrans Publishing Malang: 213.