Anatomi dan Kajian Kritis RUU Pengadaan Tanah

Anatomi dan Kajian Kritis RUU Pengadaan Tanah[1]

Oleh

Sarjita, S.H., M.Hum.[2]

A.    Politik Pertanahan di Persimpangan Jalan

Sejak memasuki abad ke-21, Negara-negara Barat sebagai donatur bagi negara-negara berkembang telah memberikan persyaratan baru sebagai pertimbangan utama bagi negara berkembang yang akan memperoleh bantuan dana untuk pembangunan, yaitu menyangkut  demokrasi, pengakuan hak azasi manusia, dan pelestarian lingkungan.[3]  Dengan demikian, persyaratan itu mengindikasikan suatu harapan bahwa  masalah hubungan negara dan rakyatnya menempati posisi sentral dalam proses pembangunan di negara yang sedang berkembang.

Dari uraian di atas, muncul pertanyaan mendasar yang harus dijawab, dan tidak asal menjawab. Yaitu, persoalan adakah hubungan antara demokrasi dengan keberhasilan pembangunan di suatu negara yang sedang berkembang?. Atau dengan kata lain, mana yang harus didahulukan/diprioritaskan sebaiknya pembangunan dulu baru demokrasi atau demokrasi dulu baru pembangunan?.

Sebagai bahan kajian, ternyata ada  dua negara yakni Korea Selatan yang pro Amerika berhadapan dengan Korea Utara yang pro Russia dan Taiwan yang pro Amerika berhadapan dengan Cina Daratan yang Marxizt-Leninist dan diperintah secara otoriter mampu dan cepat menstransformasikan dirinya dari negara agraris ke negara industrial. Kasus dua negara di atas, tidak begitu saja lalu dapat digunakan sebagai ukuran bahwa  pemerintahan otoriter (tidak demokratis)  lebih baik dari pemerintahan demokratis, atau sebaliknya. Demikian juga, untuk menjawab bahwa demokrasi tidak selalu membawa keberhasilan dalam pembangunan atau dengan kata lain bahwa demokrasi bukan merupakan prakondisi untuk keberhasilan pembangunan.

Menurut Francis Fukuyama,[4] pilihan demokrasi liberal bersumber pada keinginan manusia untuk dihargai martabatnya sebagai manusia. Dalam Perkembangannya  secara kuantitas negara yang menganut demokrasi liberal mengalami peningkatan.  Pada tahun 1790 hanya ada 3 Negara,  1900 menjadi 13 negara,  1919 menjadi 27 negara, 1994 menjadi 64 negara. Namun tidak pula kemudian kita mengkultuskan demokrasi tersebut.

Loekman Soetrisno,[5] menegaskan memang demokrasi bukan jamu gendong yang dapat mengobati segala penyakit yang saat ini dihadapai oleh negara-negara yang sedang berkembang. Namun demikian, kita jangan pula menutup mata, bahwa demokrasi liberal (DL) juga punya keterbatasan/kelemahan. Menurut Kenneth Auchincloss,[6] menyebutkan tiga keterbatasan/kelemahan demokrasi liberal yaitu: Pertama, DL tidak secara otomatis akan membawa kemakmuran; Kedua, DL tidak selalu membawa stabilitas, terlebih-lebih apabila DL itu ditanamkan pada suatu negara yang tidak pernah mengenal budaya demokratis; Ketiga, ajaran DL “democrarcy means majority rules” sebenarnya mengandung kelemahan karena demokrasi harus juga mengakui kepentingan dan hak dari kelompok minoritas. Contoh: Disintegrasi di Yugoslavia, disebabkan karena kelompok etnis Serbia yang merupakan etnis mayoritas tidak melindungi hak dan kepentingan kelompok etnis minoritas, yakni etnis Croatia dan Bosnia.

Lalu bagaimana dengan Negara kita Indonesia?  Kita tidak mengambil/menganut  keduanya. Akan tetapi mempunyai kharakteristik yang mampu menbedakan dari kedua model paradigma di atas, yaitu Demokrasi Pancasila. Justru sebenarnya musuh kita bukan liberalisme maupun demokrasi liberal, akan tetapi mereka-mereka yang dengan sengaja menggunakan kekuasaannya melanggar hak azasi manusia Indonesia, dengan cara memperkaya diri mereka sendiri atau orang lain, sehingga sulit untuk mencapai pemerintahan yang “clean government”  dan “accountable government”.

Dalam era reformasi, gerakan yang diperjuangkan oleh rakyat mempunyai motif empat tema, yaitu 1) perbaikan ekonomi; 2) perbaikan tata pemerintahan atau good government; 3) supremasi hukum,  dan; 4) demokrasi.

Sejumlah studi mengindikasikan bahwa  tingkat kemajuan ekonomi merupakan faktor penentu paling penting bagi keberlanjutan demokrasi. Sebagaimana  dikemukakan oleh Barro dan Bremmer,[7] bahwa pada tahap awal perjalanan masyarakat berpenghasilan rendah, tertutup dan belum demokratis, seyogyanya memusatkan uapayanya pada pembangunan ekonomi lebih dahulu. Karena masyarakat yang berpenghasilan rendah masih disibukan dengan kegiatan yang paling mendasar, yaitu bagaimana memenuhi hidupnya dari hari ke hari. Demokrasi akan bersemi manakala tingkat hidup yang lebih tinggi dan tingkat pendidikan yang lebih tinggi pula.

Oleh karena itu, maka dalam era reformasi hubungan negara dengan  rakyat, harus diformulasikan dalam suatu format baru  yang mengarah pada tercapainnya suatu hubungan yang seimbang antara peran negara (pihak yang memerintah) dan rakyat (pihak yang diperintah).  Patut direnungkan untuk selanjutnya diamalkan apa yang dikemukakan oleh Arthur M. Schlesinger Jr.[8]  yang menyatakan bahwa misi utama dari “democratic statecraft” adalah “to find the means of ordered liberty in a world condmmed to everlasting change” (Perubahan yang terjadi di dunia berjalan dengan sangat cepat. Perubahan yang sangat cepat ini akan menimbulkan suatu kesenjangan antara institusi dan nilai-nilai hidup yang diwarisi oleh suatu bangsa dengan lingkungan mereka yang cepat mengalamai perubahan).

Lebih lanjut  Arthur M. Schlesinger Jr. menegaskan bahwa  bangsa yang tidak mampu menyesuaikan budaya mereka dengan kecepatan perubahan yang terjadi di dunia akan terus menerus mengalami masalah-masalah yang muncul sebagai akibat ketertinggalan mereka dari laju perubahan dunia. Agar suatu bangsa dapat menyesuaikan diri mereka dengan  cepatnya kemajuan jaman, bangsa itu membutuhkan pemimpin-pemimpin yang memimpin bangsanya atas dasar ketentuan konstitusi, mau peka pada kehendak raknyatnya dan memiliki toleransi terhadap budaya kritis di kalangan rakyat yang dipimpinnya. Dalam pepatah Bahasa jawa: dapat disejajarkan dengan makna dari “Ojo rumongso biso, tapi yang biso rumongso.”

Dalam konteks,  tersebut harus dimaknai bahwa Negara secara konstitusional berhak menuntut setiap warganya untuk melaksanakan kewajibannya mereka kepada negara, namun rakyatpun secara konstitusional pula berhak untuk menuntut agar negara juga menghormati hak-hak mereka yang dijamin oleh hukum.

Untuk mengawal implementasi kewajiban negara tersebut, tentunya diperlukan  suatu kelompok pembaharu[9] yang akan menjadi ujung tombak dan pengawal proses transformasi. Namun tumbuhnya kelompok pembaharu diperlukan dua prasyarat, Pertama: pertumbuhan yang menyentuh dan dapat dinikmati oleh sebagain besar rakyat (broad based); dan Kedua:  prosesnya lebih mengandalkan pada kegiatan berdasarkan hasil kerja, inisiatif dan integritas SDM dan bukan  semata dari hasil eksploitasi SDA.

Di Indonesia,  dapat meliputi unsur-unsur reformis dari kaum penguasaha, intelektual, profesional birokrat, pemuda, aktivis Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM), dan dll.  Yang lebih penting  diantara kelompok pembaharu tersebut, mempunyai kesamaan platform, yaitu keterbukaaan, kebabasan berusaha, good governmence, rule of law dsbnya.[10] Yang paling penting untuk diperhatikan menurut penulis adalah, jangan sampai kita kehilangan “gairah/syahwat” dan stamina untuk melanjutkan pembangunan. Bahkan lebih asyik dan terlena dengan eforia dan hingar-bingar “demokrasi” sehingga melupakan tujuan utama reformasi yang sebenarnya. Demokrasi di sini harus diartikan secara substantif dan mencakup tidak hanya mekanisme formal demokrasi (prosedur belaka)  seperti pemilihan umum yang bebas dan terbuka, multi partai, pembagian kekuasaan antara eksekutif, yudikatif dan legislatif, peran pers dan organisasi kemasyarakatan, dsbnya.) akan tetapi lebih ditekankan pada nilai-nilai dasar keadilan yang tumbuh dan berkembang  di dalam masyarakat yang akhirnya akan memberi sukma/roh demokrasi itu sendiri.

Selanjutnya untuk lebih memahami, bagaimana hubungan negara dengan rakyat terkait dengan perancangan dan perumusan peraturan perundang-undangan, kiranya masih relevan untuk mempertanyakan sejauh mana, serta tujuan yang hendak dicapai dari kewenangan negara dengan “hak menguasai negara atas tanah”, sehingga tanah yang mempunyai nilai ekonomis (individual) sekaligus fungsi sosial dapat diperoleh dan dimanfaatkan oleh setiap orang (rakyat) untuk mendukung kegiatan dalam rangka mempertahankan kelangsungan hidupnya. Pemahaman yang hakiki, bahwa konsep “hak menguasai negara atas tanah” harus dimaknai   dalam kerangka hubungan penguasaan dan bukan pemilikan sebagaimana  negara sosialis-komunis, misalnya RRC atau yang dianut oleh Amerika Serikat.[11]

Menurut Mahfud M.D.[12] pembangunan hukum agraria yang substansinya tertuang dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 (UUPA),  mengingat proses pembuatan UUPA  yang partisipasif dan isi yang aspiratif, maka UUPA merupakan hukum yang berkarakter responsive. Selanjutnya jika UUPA dilihat dari nilai sosial yang mendasarinya, maka UUPA merupakan hukum prismatik[13] yang ideal, karena mengkombinasikan (mengambil segi-segi baik) dua ekstrem  pilihan nilai sosial yaitu nilai social paguyuban (gemeinschap) dan nilai sosial patembayan (geselschap) dengan titik berat pada nilai kepentingan yang populistik (kemakmuran bersama) tanpa menghilangkan hak individu. Berdasarkan pada berbagai pertimbangan filosofis tersebut, Mahfud MD, berkeyakinan bahwa  UUPA secara prinsip tidak perlu dirubah, sebab pada dasarnya sudah baik, tetapi yang menjadi masalah adalah implementasinya. Dari sisi filosofi sudah baik, akan tetapi  pilihan kepentingan dan nilai social oleh Pemerintah telah menggeser pesan subtantif filosofis yang mendasarinya. Sebagai contoh bergesernya penggunaan hak menguasai  yang berintikan “mengatur” dalam kerangka populisme menjadi “memiliki” secara mutlak dalam rangka pragmatisme untuk melaksanakan program pembangunan ekonomi yang berorientasi pada pertumbuhan.

Menurut Iman Soetiknjo,[14] Machfud M.D,[15] dan Muchsin,[16] sesuai dengan namanya UUPA (Undang Undang Pokok Agraria) atau biasa disebut Undang Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria, tentunya masih memerlukan berbagai peraturan pelaksanaan untuk mengoperasionalkannya. Dalam kenyataanya pembuatan peraturan pelaksanaannya sangat lambat, ibarat keluar setetes demi setetes. UUPA merupakan hukum materiil, dengan kata lain ia (UUPA) masih merupakan het recht in rust atau hukum dalam keadaan  tidak bergerak. Sehingga diperlukan peraturan pelaksanaannya (menjadi het recht in beweging).

Sementara itu Maria SW Sumardjono[17] menegaskan bahwa UUPA  tidak dapat berdiri sendiri, melainkan membutuhkan berbagai peraturan pelaksanaan. Selain masih banyak berbagai peraturan pelaksanaan yang belum tercipta, ternyata peraturan pelaksanaan yang sudah ada pun  kerapkali masih mengandung permasalahan. Sedangkan peraturan pelaksanaan yang sudah ada/memenuhi, ada kemungkinan pelaksanaannya tidak konsekuen dan konsisten.

Salah satu peraturan pelaksanaan UUPA yang mengandung permasalahan tersebut,  besar kemungkinan adalah regulasi tentang pengadaan tanah. Pembahasan RUU Pengadaan Tanah yang masih dalam tahap sinkronisasi. Pada Rapat Kerja Nasional  BPN di jakarta 7 Maret 2011,  Kepala BPN  mengisyaratkan bahwa  akan segera dibahas RUU Pengadaan Tanah. RUU Pengadaan Tanah tersebut mempunyai implikasi luas sekali, yakni  dilakukan penataan ulang terkait proses pengadaan tanah, dan proses pembiayaan pengadaan tanah, serta kelembagaannya.[18]

Dari segi proses pengadaan tanah yang sebelumnya langsung dilakukan, interaksi masyarakat pada saat menjelang pembebasan tanah, di RUU Pengadaan Tanah  tersebut tidak begitu. Pemerintah yang berproses dengan masyarakat, jika kemudian disetujui oleh masyarakat (concern) dan diputuskan  untuk lokasi pembangunan kepentingan umum, maka kewenangan BPN mulai masuk. Masyarakat terlibat sejak perencanaan–penetapan lokasi. Sementara kelembagaan pengadaan tanah juga  menjadi tunggal di BPN RI.[19]

Agak melegakan, jika informasi teraktual tersebut benar,  dimana disebutkan bahwa RUU Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum, menurut  Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional (Armida Alisjahbana) akan disyahkan pada tanggal 15 Desember 2011.[20]

B.     Pengertian  dan Definisi Pengadaan Tanah

Pengadaan tanah adalah setiap kegiatan untuk mendapatkan tanah dengan cara memberikan ganti ke-rugi-an kepada yang melepaskan atau menyerahkan tanah, bangunan, tanaman dan benda-benda yang berkaitan dengan  tanah atau dengan  pencabutan hak atas tanah. Definisi pengadaan tanah tersebut tercantum dalam ketentuan Pasal 1 butir 3 Peraturan Presiden (Perpres)  Republik Indonesia Nomor 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Bagi pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum. 

Berdasarkan pada definisi tentang pengadaan tanah  di atas, maka pengadaan tanah dapat dilakukan dengan menerapkan atau menggunakan dua lembaga atau cara, yaitu:  Pertama: pihak yang memiliki/menguasai tanah melakukan pelepasan atau penyerahan hak atas tanah secara sukarela;  atau dengan Kedua: cara pencabutan hak oleh Pemerintah dengan pemberian ganti kerugian apabila pemilik, pemegang  atau yang menguasai tanah tidak bersedia secara sukarela menyerahkan atau melepaskan hak atas tanahnya dengan berpedoman pada Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961 tentang Pencabutan Hak-hak Atas Tanah Dan Benda-benda Yang Ada Di Atasnya (Lembaran Negara-RI Tahun 1960 No. 288, Tambahan Lembaran Negara Nomor 2324).

Dalam perkembangan selanjutnya, pengaturan pengadaan tanah sebagaimana diatur dengan Perpres Nomor 36 Tahun 2005  pada tanggal 5 Juni 2006 dilakukan perubahan  dengan di-keluarkan-nya Perpres Nomor 65 Tahun 2006 tentang Perubahan Atas Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2006 tentang Perubahan Atas Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum.  Berdasarkan ketentuan Pasal 1 Perpres Nomor 65 Tahun 2006 tersebut, definisi pengadaan tanah disebutkan ”Pengadaan tanah adalah setiap kegiatan untuk mendapatkan tanah dengan cara memberikan ganti rugi kepada yang melepaskan atau menyerahkan tanah, bangunan, tanaman, dan benda-benda  yang berkaitan dengan tanah”. Dengan demikian, definisi pengadaan tanah  tidak lagi mencakup cara pencabutan hak, atau dengan kata lain hanya dibatasi  penggunaan cara atau prosedur penyerahan atau pelepasan hak atas tanah. Adapun pertimbangan dilakukannya perubahan Perpres Nomor 36 Tahun 2005, yaitu untuk lebih meningkatkan penghormatan terhadap hak-hak atas tanah yang sah dan kepastian hukum dalam pengadaan tanah bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum (Konsiderans, Menimbang Perpres Nomor 65 Tahun 2006). 

            Pengadaan tanah dalam Pasal 1 butir 3 Perpres Nomor 36 Tahun 2005 maupun dalam Pasal 1 Perpres Nomor 65 Tahun 2006 tersebut,  telah memenuhi syarat-syarat sebagai definisi, yaitu sebuah pengertian dengan sifat-sifat khusus, dengan tujuan untuk menentukan batas-batas sebuah pengertian selengkap mungkin sehingga jelas bagi tiap orang dalam setiap keadaan, apa yang diartikan oleh pembicara atau penulis  (pembentuk peraturan perundang-undangan) dengan sebuah perkataan atau istilah tertentu[21]

            Definisi pengadaan tanah juga dapat dilihat dalam Pasal 1 butir 1 Keputusan Presiden Nomor 55 Tahun 1993 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum.  Pasal 1 Keppres tersebut menyatakan bahwa ”Pengadaan Tanah adalah setiap kegiatan untuk mendapatkan tanah dengan cara memberikan ganti kerugian kepada yang berhak atas tanah tersebut”.  Dalam definisi ini tidak terlihat secara jelas, apakah caranya melalui lembaga pelepasan atau penyerahan hak atas tanah. Cara atau penggunaan lembaga pelepasan atau penyerahan hak atas tanah, dicantumkan dalam Pasal 1 butir 2 Keppres No. 55 Tahun 1993.

            Terlepas dari pembahasan mengenai definisi pengadaan tanah sebagaimana penulis telah  sebutkan di atas, Oloan Sitorus[22] telah menggaris bawahi bahwa istilah pengadaan tanah pada prinsipnya hanya dikenal dalam perolehan tanah yang sudah dikuasai seseorang (persoon) atau badan hukum (rechts persoon) dengan sesuatu hak.

            Pengaturan pengadaan tanah bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum  sebagaimana diatur dengan Prepres Nomor 36 Tahun 2005 Jo. Perpres Nomor 65 Tahun 2006 ini tentunya menyajikan hal-hal baru yang semula belum ter-akomodasi dalam Peraturan perundang-undangan sebelumnya (Kepres Nomor 55 Tahun 1993 Jo. PMNA/Ka. BPN Nomor 1 Tahun 1994, PMDN Nomor 15 Tahun 1975 dan PMDN Nomor 2 Tahun 1985).

            Untuk menindaklanjuti Peraturan Presiden (Perpres) Nomor 36 Tahun 2005 Jo. Perpres Nomor 65 Tahun 2006 tersebut, Pemerintah (dalam hal ini) Kepala Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia telah mengeluarkan Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional RI Nomor 3 Tahun 2007 tentang Ketentuan Pelaksanaan Perpres Nomor 36 Tahun 2005 Tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum Sebagaimana Telah Diubah Dengan Peraturan Presiden Nomor  65 Tahun 2006 Tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum. 

            Di samping pembahasan mengenai prinsip-prinsip, prosedur atau tata cara pengadaan tanah bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum, secara kelembagaan/institusi   beserta wewenang   dari instansi atau  pejabat yang berwenang dalam pelaksanaan pengadaan tanah termasuk di dalamnya masalah yang berkaitan dengan kepanitiaan pengadaan tanah, tentunya secara normatif telah mengalami perubahan (pemantapan) menuju kesiapan  institusi dengan diterbitkannya Peraturan Pemerintah  Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, Dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota pada tanggal 9 Juli 2007.

            Dalam RUU Pengadaan Tanah, pada Pasal 1 butir 2, disebutkan bahwa pengadaan tanah adalah kegiatan untuk memperoleh tanah bagi  kepentingan pembangunan dengan cara membayar ganti kerugioan yang layak kepada pihak yang berhak. Pasal 1 butir 3, pihak yang berhak adalah pihak yang menguasai/memiliki obyek pengadaan tanah.

            Oleh karena itu, “kepentingan pembangunan” di sini harus dimaknai  meliputi pengadaan tanah yang ditujukan untuk  kepentingan swasta dan/atau kepetingan umum (Cq.pemerintah). Pasal 14 RUU Pengadaan Tanah: Pengadaan tanah untuk kepentingan umum  dilaksanakan oleh Pemerintah, dan selanjutnya dimiliki Pemerintah atau Pemerintah Daerah. Pasal 15 RUU tersebut pelaksanaannya “dapat” dilaksanakan oleh Pemerintah bekerjasama dengan BUMN, BUMD atau BU Swasta.

C.     Pro Kontra  Dikeluarkann Perpres Nomor 36 Tahun 2005 Jo. 65 Tahun 2006

Pada awal diterbitkannya  Peraturan Presiden RI Nomor 36 Tahun 2005,  bermunculan pro dan kontra terhadap subtansi Perpres tersebut. Dewan Pakar Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) Gunawan Wiradi[23]  mencermati bahwa substansi Perpres itu bersifat parsial, karena persoalan mendasar adalah kondisi negara yang sengaja dibuat tidak mampu membayar utang luar negeri, sehingga dapat disetir negara donor.  Kendali negara donor  (pemberi utang) adalah prinsip pengadaan insfrastruktur  yang menguntungkan pihak pemberi donor, dan akhirnya negara penerima utang terikat dan harus mengadakan pembebasan tanah demi kepentingan donor.

Sementara menurut hasil penelitian John Peskins[24]  yang dituangkan dalam buku ”Confessions of on Economic Hit Man”  (2004)  bahwa bantuan negara donor itu sangat memberatkan negara berkembang. Dari setiap jumlah utang 100 dollar AS yang diberikan negara donor, realisasi fisik di negara berkembang Kompas, 25 Juni 2005 hanya sebesar  3 (tiga) dollar AS. Sekitar 75 dollar AS langsung menjadi keuntungan negara  maju, sisanya adalah biaya lain-lain, seperti dana birokrasi.

D.    Perkembangan Pelaksanaan Kewenangan Pengadaan Tanah

Jika diperhatikan secara seksama, sejarah perkembangan pelaksanaan pengadaan tanah sebagai bagian dari proses pelayanan publik, telah mengalami pasang surut, seiring dengan  perubahan sistem penyelenggaraan pemerintahan yang sedang berjalan. Pada Era Orde Lama (17 Agustus 1945-5 Juli 1959) dan Orde Baru (5 Juli 1959-23 Mei 1997) yang kemudian dilanjutkan dengan masa/era Orde Reformasi (23 Mei 1997–sekarang) telah terjadi perubahan sistem penyelenggaraan pemerintahan dari sistem penyelenggaraan pemerintahan yang bersifat sentralistis  menuju sistem penyelenggaraan desentralisasi. Namun demikian,  proses pergerakan dari kedua sistem penyelenggaraan pemerintahan tersebut, tidak dapat berjalan sebagaimana yang dibayangkan. Bahkan pada awal pelaksanaan sistem penyelenggaraan pemerintahan dari sentralisasi ke desentralisasi berkembang wacana yang berakibat pada kemacetan atau stagnasi  pelayanan kepada masyarakat. Dengan kata lain, telah terjadi tarik-ulur kewenangan antara penyelenggara pemerintahan, yang dalam hal ini antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Kabupaten/Kota. Kondisi tersebut dikemukakan oleh Abdul Gaffar Karim, Dkk dalam Sarjita[25] yang menyebutkan tentang ”Kompleksitas Persoalan Otonomi Daerah Di Indonesia”, bahwa:

”...Dengan berlakunya undang-undang tersebut [Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999]  Negara yang semula  berjalan di atas lini sentralisme dan uniform-isme dengan kecepatan tinggi, tiba-tiba harus mengurangi kecepatannya secara sangat mendadak. Desentralisasi politik membalik arah seluruh logika kekuasaan secara sangat cepat dan mengurangi kekuasaan pusat secara signifikan. Konsekuensi dari kondisi ini adalah lahirnya kompleksitas   persoalan yang luar biasa dalam spektrum yang sangat luas dalam kerangka hubungan pusat-daerah di Indonesia...”.

Dengan berjalannya waktu, pelaksanaan desentralisasi kemudian dilakukan evaluasi, sehingga UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dilakukan revisi dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, sedangkan Undang-undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat Dan Daerah direvisi dengan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004.

Untuk memotret hasil perubahan tata pemerintahan di Kabupaten/kota di Indonesia setelah pelaksanaan otonomi daerah, Agus Dwiyanto, Dkk[26] membuat ringkasan eksekutif hasil survei Pusat Studi Kependudukan dan Kebijakan Universitas Gadjah Mada (PSKK-UGM) bekerja-sama dengan Kemitraan Bagi Pembaruan Tata Pemerintahan Untuk Indonesia dan didukung oleh PEG-UNSAID dan World Bank melakukan survei tata pemerintahan dan desentralisasi atau Governance and Decentralization Survey (GDS) pada tahun 2002 di 20 provinsi di Indonesia dan 150 kabupaten/kota yang diambil secara acak,  menunjukkan hasil/temuan bahwa:

1)  Stakesholders memahami otonomi daerah secara benar,  persentase stakeholders dan agen pelaksana yang memahami kebijakan otonomi daerah secara salah cukup besar. Pemahaman yang salah mengenai otonomi daerah adalah penafsiran Otonomi Daerah sebagai kewenangan untuk menggali sumber dana sebesar-besarnya melalui pajak dan retribusi, kewenangan untuk memperjuangkan penduduk asli dalam pemerintahan dan pembangunan, dan kewenangan untuk menggunakan sumber daya alam yang ada hanya untuk daerah sendiri;

 2) Tidak  atau  belum  adanya  pembagian kewenangan   yang  jelas, terbatas-nya keuangan daerah, lemahnya sumber daya aparatur, dan struktur ke-lembaga-an daerah;

3)  DPRD yang menjadi institusi yang sangat berkuasa dan memiliki peran strategis dalam proses kebijakan, ternyata memiliki kemampuan legal drafting yang rendah. Kelemahan DPRD terletak pada ketidakmampuannya melakukan inter prestasi otentik terhadap berbagai persoalan yang terjadi di daerah, kelemahan dalam mempertimbangkan aspek historis dan sosiologis dan berbagai isu dan masalah yang dihadapi oleh masyarakat, dan menempatkan perda dalam konteks peraturan perundangan secara keseluruhan. Oleh karenanya banyak Peraturan Daerah (Perda)  yang cenderung  lebih memperjuangkan kepentingan pemerintah daripada kepentingan publik. Selain itu kebanyakan Perda tidak memiliki kaitan dengan proses penegakan hukum, di daerah, tetapi lebih terkait dengan kepentingan pemerintah dan para pejabatnya;

 4) Kaitan antara Otda dengan konflik yang terjadi, konflik antar warga menempati peringkat yang tertinggi,  disusul konflik perburuhan, konflik pemda dengan masyarakat, kemudian konflik antara bupati dengan DPRD dan konflik antar isntansi. Sedangkan jenis konflik dilihat dari substansi, maka konflik atau sengketa tanah antar-warga menempati peringkat paling tinggi/dominan.

5) Pelaksanaan Otonomi Daerah, baru  mampu mengalihkan kekuasaan dari tangan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah kabupaten/kota dan belum berpengaruh terhadap peningkatan kualitas/perbaikan nasib warga dan masyarakat luas.;

6) Kinerja pelayanan publik dan efisiensi dan efektivitas, responsivitas, kesamaan perlakukan dalam pelayanan dan besar-kecilnya rente birokrasi. Hasil menunjukkan bahwa kualitas pelayanan publik sebelum dan setelah otda  khususnya di bidang perijinan dan investasi masih jauh dari yang diharapkan. Dari sisi waktu, biaya dan cara yang dipergunakan, praktik penyelenggaraan pelayanan publik masih penuh dengan ketidakpastian.

  Hasil survei pelaksanaan Otonomi Daerah (Otda) oleh PSKK-UGM tersebut di atas, menunjukkan kepada kita, bahwa dalam melaksanakan Otonomi Daerah masih perlu dilakukan pembenahan secara menyeluruh.

  Dalam Jajak Pendapat yang dilakukan oleh Lembaga Penelitian dan Pengembangan (Litbang). Harian Kompas, tanggal 14-15 Desember 2005, dan ditulis oleh Toto Suryaning Tyas[27] diperoleh hasil bahwa ”Kualitas hasil kerja yang dirasakan publik saat ini memang cenderung menunjukkan tingkat optimisme dan kepuasan yang meningkat. Dalam berbagai segi pelayanan kepentingan umum, publik melihat memang telah terjadi peningkatan kualitas maupun kuantitas dalam pelayanan kepentingan mereka.”

Kondisi kualitas dan kuantitas pelayanan publik tersebut di atas, kembali menurun pada tahun 2007 sebagaimana diungkapkan oleh Robert Endi Jaweng,[28] yang menyatakan bahwa Tanggungan risiko, juga dialami oleh para pelaku usaha. Pengalaman di lapangan menunjukkan berbagai kesulitan baru seiring otonomi daerah benar-benar serius dan nyata. Muncul  hambatan berupa perizinan, pajak, retribusi, sumbangan wajib dan pungli, bandit jalanan dan bos-isme lokal, dan banyak lagi. .... Perizinan belum dilihat sebagai pelayanan publik, tetapi kesempatan memungut dan memeras. Sdr. Robert Endi Jaweng  membagi fase Orde Reformasi menjadi empat, yaitu: 1) fase  transisi (199-2000); 2) fase instalasi regulasi (2000-2001); 3) fase eksperimentasi (2001-2004); 4) fase konsolidasi (2005- sekarang).

Selanjutnya dalam Sri Hartati Samhadi,[29]  dengan Artikel yang berjudul ”Akibat Salah urus Pertanian”, Pemerintah juga tidak berdaya membendung alih fungsi lahan sawah subur beririgasi teknis yang pencetakannya menghabiskan investasi besar di masa lalu untuk kepentingan pertanian.

 Dari uraian gambaran kondisi pelaksanaan otonomi daerah sebagaimana telah penulis uraikan di atas, tentunya kita tidak boleh pesimis atau bahkan patah semangat. Dengan upaya atau keinginan untuk meningkatkan kualitas dan kuantitas pelayanan publik yang dilakukan melalui berbagai cara seperti pendidikan dan pelatihan, seminar, workshop, kajian dan lain-lain secara tidak langsung akan menumbuhkan kepercayaan diri (optimisme) pada perubahan yang lebih baik di masa mendatang. Kondisi yang penulis gambarkan tentunya akan berpengaruh terhadap keberhasilan pelaksanaan pembangunan insfrastruktur secara eksternal. Disamping faktor eskternal lainnya seperti sosial ekonomi, budaya dan lain sebagainya.[30]

E.     Pengaturan Kewenangan Pengadaan Tanah

  Hukum merupakan produk politik, demikian asumsi dasar yang dibangun dalam disertasi Doktor Sdr. Moh. Mahfud, M. D.[31] Beliau menegaskan bahwa Hukum tidak hanya  dipandang sebagai pasal-pasal yang bersifat imperatif atau keharusan-keharusan  yang bersifat (das sollen), melainkan harus dipandang sebagai sub sistem yang dalam kenyataannya (dan sein) bukan tidak mungkin sangat ditentukan  oleh politik, baik dalam perumusan materi dan pasal-pasalnya maupun dalam implementasi dan penegakannya.  Lebih lanjut Beliau menyimpulkan bahwa  konfigurasi politik  yang demokratis akan melahirkan produk hukum yang responsif, sebaliknya konfigurasi politik yang otoriter akan melahirkan produk hukum yang konservatif. Menurut Moh. Mahfud, MD. kesimpulan tersebut mengandung kebenaran/terbukti untuk jenis hukum tertentu, yaitu hukum-hukum publik yang mengatur gezagvereuding (hubungan kekuasaan)  atau hukum-hukum tentang politik.

  Peraturan perundang-undangan di bidang pengadaan tanah bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum beserta kewenangan dalam pelaksanaannya,  merupakan bagian/bidang ranah hukum publik (hukum agraria), khususnya masuk dalam Hukum Tanah Nasional yang diatur dengan  Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria atau sering disebut  dengan UUPA.  Dalam Pasal 18 UUPA disebutkan bahwa Untuk kepentingan umum, termasuk kepentingan bangsa dan Negara serta kepentingan bersama dari rakyat, hak-hak atas tanah dapat dicabut, dengan memberi ganti kerugian yang layak  dan menurut cara yang diatur dengan undang-undang. Menurut penjelasan Pasal 18 UUPA, pencantuman pasal tersebut  merupakan jaminan bagi rakyat mengenai hak-haknya atas tanah. Pencabutan dimungkinkan, tetapi diikat dengan syarat-syarat, misalnya harus disertai pemberian ganti kerugian yang layak.

  Konstruksi hukum pengadaan tanah dibangun dari ketentuan Pasal 2 ayat (2) UUPA, yaitu kewenangan Negara yang tertuang dalam format Hak Menguasai Dari Negara, dengan mengingat ketentuan Pasal 6 UUPA bahwa Semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial.  Kemudian dirumuskan substansi kewenangan Negara untuk melakukan pencabutan hak atas tanah di dalam Pasal 18 UUPA. Dari pasal 18 UUPA kemudian di disusunlah undang-undang organik yaitu UU Nomor 20 Tahun 1961 tentang  Pencabutan Hak-hak Atas Tanah dan Benda-benda Yang Ada Di Atasnya  UU ini dilengkapi dengan peraturan pelaksanaannya antara lain Peraturan Pemerintah Nomor 39 Tahun 1973 tentang  Acara Penetapan Ganti Kerugian oleh Pengadilan Tinggi Sehubungan Dengan Pencabutan Hak-hak Atas Tanah Dan Benda-benda Yang Ada Di Atasnya, dan secara lebih teknis pelaksanaan pencabutan hak-hak atas tanah dan benda-benda yang ada di atasnya  dilakukan pengaturan substansinya dalam Instruksi Presiden Nomor 9 Tahun 1973.

  Sebagaimana kita ketahui bahwa cara pengadaan tanah dapat dilakukan melalui dua lembaga, yaitu melalui lembaga penyerahan atau pelepasan hak atas tanah secara sukarela dan kedua menerapkan lembaga pencabutan hak atas tanah, apabila cara pertama tidak berhasil dengan catatan bahwa  lokasi pengadaan tanah bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum tidak dapat dipindahkan ke lokasi lain atau usul pencabutan hak atas tanah baru dilakukan jika acara pelepasan hak benar-benar gagal, sementara lokasi pembangunan yang akan dilaksanakan tidak dapat dipindahkan. Dengan kata lain,  pengadaan tanah dalam keadaan biasa tidak dapat dilakukan secara paksa. Oleh karena itu, menurut Oloan Sitorus[32] pencabutan hak atas tanah digunakan sebagai cara paksa dilakukan hanya dalam keadaan memaksa.

Dengan demikian, pada prinsipnya  dalam pengadaan tanah sebelum dilakukan pencabutan hak atas tanah terlebih dahulu ditempuh pengadaan tanah secara sukarela. Mekanisme tersebut secara jelas diakomodasi/diberikan akses secara tertulis dalam ketentuan PMDN Nomor 15 Tahun 1975, PMDN Nomor 2 Tahun 1985, Pasal 21 Keputusan Presiden Nomor 55 Tahun 1993 Jo. Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 1 Tahun 1994, Pasal 18 Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005 sebagaimana telah dilakukan perubahan dengan Peraturan Presiden Nomor 65 Tahun 2006 Jo. Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional RI Nomor 3 Tahun 2007.  Di sinilah terlihat bahwa fungsi Peraturan Presiden 36 Tahun 2005 Jo. Peraturan Presiden Nomor 65 Tahun 2006 merupakan ”jembatan” bagi pelaksanaan UU Nomor 20 Tahun 1961.

Selanjutnya jika dicermati dari sisi lain yaitu menyangkut substansi kewenangan pengadaan tanah, dengan memperhatikan ketentuan Penjelasan  Pasal 2 UUPA, disebutkan ”.... Soal agrraia menurut sifatnya dan pada azasnya merupakan tugas Pemerintah Pusat (Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar)”.          Namun, dengan bergulirnya wacana Otonomi Daerah pada Era Reformasi, dengan diundangkannya UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang kemudian dilakukan revisi dengan Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004, termasuk pelayanan pertanahan merupakan salah satu kewenangan yang didesentralisasikan kepada Pemerintah daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota. Untuk mencermati substansi pergulatan tarik-ulur kewenangan di bidang pertanahan ini dapat diikuti secara seksama  analisis penulis dalam Buku ”Masalah Pelaksanaan Urusan Pertanahan Dalam Era Otonomi Daerah”  yang diterbitkan oleh Tugu Jogja Pustaka, 2005.

      Secara garis besar dapat penulis gambarkan inti sarinya, bahwa dengan diterbitkannya UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, pada Pasal 11 ayat (2) ditegaskan  ”Bidang pemerintahan yang wajib dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah Kabupaten atau Daerah Kota meliputi  pekerjaan umum ...  pertanahan, koperasi, dan tenaga kerja”.  Ketentuan Pasal tersebut, kemudian ditindaklanjuti dengan diterbitkannya Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah Dan Kewenangan Provinsi sebagai Daerah Otonom (LNRI Tahun 2000 Nomor 54, TLN-RI Nomor 3952).  Mengingat  selama ini dalam pengelolaan sumber daya agraria dan sumber daya alam telah menimbulkan penurunan kualitas lingkungan, ketimpangan struktur penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan serta menimbulkan konflik karena peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pengelolan SDA saling tumpang-tindih dan bertentangan, Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR-RI) menerbitkan Ketetapan MPR-RI Nomor IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam. Sebagai jalan tengah untuk menfasilitasi tarik-ulur kewenangan di bidang pertanahan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Kabupaten/Kota, maka Presiden menerbitkan Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan Nasional Di Bidang Pertanahan. Dalam Pasal 2  angka 1 dinyatakan bahwa ”Sebagian kewenangan Pemerintah di bidang pertanahan dilaksanakan [baca: bukan didesentralisasikan/diserahkan atau dilimpahkan kepada] oleh Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota”.  Dalam Pasal 2 angka 2 kewenangan Pemerintah yang dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah kabupaten/Kota tersebut meliputi 9 (sembilan) jenis kewenangan, yaitu: 1) pemberian ijin lokasi; 2) penyelenggaraan pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan; 3) penyelesaian sengketa tanah garapan; 4) penyelesaian masalah ganti kerugian dan santunan tanah untuk pembangunan; 5) penetapan subjek dan objek redistribusi tanah serta ganti kerugian tanah kelebihan maksimum dan tanah absentee; 6) penetapan dan penyelesaian masalah tanah ulayat; 7) pemanfaatan dan penyelesaian masalah tanah kosong; 8) pemberian izin membuka tanah; 9) perencanaan penggunaan tanah wilayah Kabupaten/Kota.

Sebagai konsekuensi lebih lanjut dari ketentuan Pasal 3 Keppres Nomor 34 Tahun 2003, Kepala BPN mengeluarkan Keputusan Ka. BPN Nomor 2 Tahun 2003 tentang  Norma dan Standar Mekanisme Ketatalaksanaan Kewenangan Pemerintah Di Bidang Pertanahan Yang Dilaksanakan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota.  Semula dilakukan regulasi dengan Perkaban Nomor 1  Tahun 2005, Jo. Nomor 6 Tahun 2008,tentang SPOPP di Lingkungan BPN,  kemudian  dinyatakan tidak berlaku dan dikeluarkan Perkaban Nomor 1 Tahun 2010 tertanggal 25 Januari 2010 tentang  Standar Pelayanan Dan Pengaturan Pertanahan. Khusus  Pengadaan tanah Lihat Lampiran I Angka Romawi IV terkait dengan Pelayanan Pengukuran dalam rangka Kegiatan Inventarisasi/Pengadaan Tanah

Pegukuran dalam rangka Kegiatan Inventarisasi/Pengadaan Tanah

Dasar Hukum	Persyaratan	Biaya	Waktu	Keterangan
1.       UU Nomor 5 Tahun 1960 2.       PP Nomor 24 Tahun 1997 3.       PMNA/Ka. BPN Nomor 3/1997	1.  Formulir permohonan yang sudah diisi dan ditandatangani pemohon atau kuasaanya di atas materai cukup; 2.  Surat Kuasa apabila dikuasakan; 3.  Foto Kopy identitas diri (KTP,, KK) dari pemohona atau kuasanya apabila dikuasakan, yang telah dicocokan dengan aslinya oleh petugas loket; 4.  Foto kopy akta pendirian dan pengesahan Badan Hukum yang telah dicocokan dengan aslinya oleh petugas loket bagi Badan Hukum	Sesuai dengan ketentuan PP tentang Jenis dan Tarif atas jenis PNBP yang berlaku pada BPN RI (PP Nomor 13 Tahun 2010)	18 (delapan belas) hari.	Formulir permohonan memuat: 1.       Identitas Diri; 2.       Luas, Letak dan penggunaan tanah yang dimohon; 3.       Pernyataan telah memasang tanda batas.

Sumber: Lampiran II Angka Romawi IV Perkaban Nomor 1 Tahun 2010.

Setelah UU Nomor 22 Tahun 1999 direvisi dengan UU Nomor 32 Tahun 2004, di mana pada Pasal 13 huruf k, dan 14 huruf k, dinyatakan bahwa pelayanan pertanahan merupakan salah satu  urusan wajib yang menjadi kewenangan Pemerintahan Daerah Provinsi  dan Kabupaten/Kota,  dimulailah kembali ”babak kedua” tarik-ulur kewenangan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Kabupaten/Kota, urusan pemerintahan di bidang pertanahan. Muncul wacana penafsiran makna ”pelayanan pertanahan” yang menjadi urusan kewenangan Pemerintah Kabupaten/Kota dalam kerangka otonomi daerah.  Sehingga melahirkan Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, Dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota yang merupakan jalan kompromi terbaik antara Pemerintah Pusat   dengan Pemerintah Kabupaten/Kota. Peraturan Pemerintah  tersebut secara tegas dalam Pasal  7  ayat (2) huruf r mencantumkan pertanahan sebagai urusan wajib yang wajib diselenggarakan oleh pemerintahan daerah provinsi dan pemerintahan daerah kabupaten/kota berkaitan dengan pelayanan  dasar.  Kemudian dalam Pasal 22 dinyatakan bahwa PP Nomor 25 Tahun 2000 dinyatakan tidak berlaku. 

Untuk lebih memberikan kemantapan dalam pelaksanaan/ penanganan  tugas-tugas tersebut, secara kelembagaan/institusi, maka  berdasarkan Pasal 22 ayat (4) PP Nomor 41 Tahun 2007 disebutkan bahwa “Perumpunan urusan yang diwadahi dalam bentuk dinas terdiri dari: i..  bidang pelayanan pertanahan.”.

Selanjutnya dalam Lampiran I PP Nomor 38 Tahun 2007 dicantumkan kewenangan apa saja yang menjadi kewenangan Pemerintah Kabupaten/Kota di bidang pelayanan pertanahan, sebagai berikut:

Tabel  1: Urusan wajib Pemerintahan Kabupaten/Kota Di Bidang Pertanahan 

               Berdasarkan Peraturan Pemerintah   Nomor  38 Tahun 2007

No.	Kewenangan/ Urusan Pemerin tahan	Sistem Penyeleng garaan Urusan Pe merintahan	Jenis Kegiatan Urusan Pemerintahan yang dilaksanakan oleh Pemerintah Kabupaten/ Kota
1.	Izin Lokasi	Desentralisasi	1.    penerimaan permohonan dan pemeriksaan kelengkapan berkas  persyaratan; 2.    kompilasi bahan koordinasi; 3.    pelaksanaan rapat koordinasi; 4.    pelaksanaan peninjuan lokasi; 5.    penyiapan berita acara koordinasi berdasarkan pertimbangan teknis pertanahan dari kantor pertanahan kabupaten/kota dan pertimbangan teknis lainnya dari instansi teknis terkait; 6.    pembuatan peta lokasi sebagai lampiran SK izin lokasi yang diterbitkan; 7.    penerbitan SK Izin Lokasi; 8.    pertimbangan dan usulanpencabutan izin dan pembatalan SK Izin Lokasi dengan pertimbangan Kepala Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota. 9.    monitoring dan pembinaan perolehan tanah.
2.	Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum	Desentralisasi	1.    penetapan lokasi; 2.    pembentukan panitia pengadaan tanah sesuai dengan peraturan perundang-undangan; 3.    pelaksanaan penyuluhan; 4.    pelaksanaan inventarisasi; 5.    pembentukan Tim Penilai Tanah; 6.    Penerimaan hasil penaksiran nilai tanah dari Lembaga/Tim Penilai tanah; 7.    pelaksanaan musyawarah; 8.    penetapan bentuk dan besarnya ganti  kerugian; 9.    pelaksanaan pemberian ganti kerugian; 10.penyelesaian bentuk dan besarnya ganti kerugian; 11.pelaksanaan pelepasan hak dan penyerahan tanah di hadapan Kepala kantor Pertanahan kabupaten/Kota
3.	Penyelesaian Sengketa tanah Garapan	Desentralisasi	1.    penerimaan dan pengkajian laporan pengaduan sengketa tanah garapan; 2.    penelitian terhadap subjek dan objek sengketa; 3.    pencegahan meluasnya dampak sengketa tanah garapan; 4.    koordinasi dengan kantor pertanahan untuk menetapkan langkah-langkah penanganannya; 5.    fasilitasi musyawarah antar pihak yang bersengketa untuk mendapatkan kesepakatan para pihak;
4.	Penyelesaian Masalah ganti Kerugian dan Santunan Tanah Untuk pembangunan	Desentralisasi	1.    pembentukan Tim Pengawasan Pengendalian; 2.    penyelesaian masalah ganti kerugian dan  dan santunan tanah  untuk pembangunan;
5.	penetapan subjek dan objek redistribusi tanah serta ganti kerugian tanah kelebihan maksimum dan tanah absentee	Desentralisasi	1.    Pembentukan Panitia Pertimbangan Landreform dan Sekretariat Panitia; 2.    Pelaksanaan sidang yang membahas  hasil inventarisasi untuk penetapan subjek dan objek redistribusi tanah serta ganti kerugian tanah kelebihan maksimum dan tanah absentee; 3.    Pembuatan hasil sidang dalam Berita Acara; 4.    Penetapan tanah kebihan maksimum dan tanah absentee sebagai objek Landreform berdasarkan sidang hasil panitia; 5.    Penetapan para penerima kelebihan tanah maksimum dan tanah absentee berdasarkan hasil sidang panitia; 6.    Penerbitan SK Subjek dan Objek  redistribusi tanah serta ganti kerugian;
6.	Penetapan Tanah Ulayat	Desentralisasi	1.    Pembentukan Panitia Peneliti; 2.    Penelitian dan kompilasi hasil penelitian; 3.    pelaksanaan dengan pendapat umum dalam rangka penetapan tanah ulayat; 4.    Pengusulan Rancangan Peraturan daerah tentang Penetapan tanah ulayat; 5.    Pengusulan pemetaan dan pencatatan tanah ulayat dalam daftar tanah kepada kantor pertanahan Kabupaten/Kota; 6.    Penanganan masalah tanah ulayat melalui musyawarah dan mufakat.
7.	Penyelesaian Masalah Tanah Kosong	Desentralsiasi	1.       Inventarisasii dan identifikasi tanah kosong untuk pemanfaatan tanaman pangan semusim; 2.       Penetapan bidang-bidang tanah  sebagai tanah kosong yang dapat  digunakan untuk tanaman pangan semusim bersama pihak lain berdasarkan perjanjian; 3.       Penetapan pihak-pihak yang memerlukan tanah untuk tanaman pangan semusim dengan mengutamakan masyarakat setempat; 4.       Fasilitasi perjanjian kerjasama antara pemegang hak atas tanah dengan pihak yang akan memanfaatkan tanah di hadapan/diketahui  oleh  Kepala Desa/Lurah dan Camat setempat dengan perjanjian untuk dua kali musim tanam; 5.       Penaganan masalah yang timbul dalam pemanfaatan  tanah kosong jika salah satu pihak tidak memenuhi kewajiban dalam perjan jian
8.	Izin Membuka Tanah	Tugas perbantuan (Mede bewin)	1.       penerimaan dan pemeriksaan permohonan; 2.       Pemeriksaan lapang dengan memperhatikan kemampuan tanah, status tanah dan Rencana Umum Tata Ruang Wilayah (RTRW) Kabupaten/Kota; 3.       Penerbitan Izin Membuka tanah dengan memperhatikan pertimbangan teknis dari Kantor Pertanahan  Kabupaten/Kota; 4.       Pengawasan dan pengendalian penggunaan  izin membuka tanah.
9.	Perencanaan Penggunaan Tanah Wilayah Kabupaten/Kota	Desentralisasi	Pembentukan Tim Koordinasi Tingkat Kabupaten/Kota; Kompilasi data dan informasi yang terdiri dari: a. Peta Pola Penatagunaan Tanah atau Peta Wilayah Tanah Usaha atau peta Persediaan Tanah dari kantor Pertanahan kabupaten/Kota; b. Rencana Tata Ruang Wilayah; c.  Rencana pembangunan yang akan menggunakan tanah baik rencana  Pemerintah, Pemerintah Kabupaten/ Kota, maupun instansi swasta. Analisis kelayakan letak lokasi sesuai dengan ketentuan dan kriteria teknis dari instansi terkait; Penyiapan draf Rencana Letak Kegiatan Penggunaan Tanah; Pelaksanaan rapat koordinasi terhadap draff rencana letak kegiatan penggunaan tanah dengan instansi terkait; Konsultasi publik untuk memperoleh draff rencana letak kegiatan penggunaan tanah; Penyusunan Draff final rencana letak kegiatan penggunaan tanah; Penetapan rencana letak kegiatan penggunaan tanah dalam bentuk peta dan penjelasannya dengan keputusan Bupatio/Walikota; Sosialisasi tentang rencana letak kegiatan penggunaan tanah kepada instansi terkait; Evaluasi dan penyesuaian rencana letak kegiatan penggunaan tanah berdasarkan perubahan RTRW dan perkembangan realisasi pembangunan.

Sumber:   Pembagian  Urusan  Pemerintah  Antara  Pemerintah,  Pemerintahan Daerah   Provinsi Dan     

                    Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota, Yogyakarta, Fokus Media,  2007, hal: 215-226.

F.      Kepentingan Umum

Pengertian kepentingan umum, dapat diketemukan dalam Pasal 1 Butir 5 Perpres Nomor 36 tahun 2005, yaitu  kepentingan sebagian besar lapisan masyarakat. John Salindeho (1988:40) memberikan pengertian kepentingan umum adalah kepentingan bangsa dan negara serta kepentingan bersama dari rakyat, dengan memperhatikan segi-segi sosial, politik, psikologis, dan hamkamnas atas dasar azas-azas pembangunan Nasional dengan mengindahkan Ketahanan Nasional serta Wawasan Nusantara.

Sementara itu Maria S.W. Sumardjono[33] menyatakan bahwa UUPA, UU Nomor 20 Tahun 1961 dan Inpres Nomor 9 Tahun 1973 belum menegaskan esensi kriteria kepentingan umum secara konseptual. Pengertian kepentingan umum di dalam UUPA, UU Nomor 20 Tahun 1961, kepentingan umum dinyatakan dalam arti ”peruntukannya’, yaitu kepentingan bangsa dan negara, kepentingan bersama dari rakyat, dan kepentingan pembangunan. Sedangkan Inpres Nomor 9 Tahun 1973 kepentingan umum diartikan sebagai kegiatan yang menyangkut 4 (empat) macam kepentingan, yaitu 1) kepentingan bangsa dan negara; 2) masyarakat luas; 3) kepentingan bersama; 4) kepentingan pembangunan.

Rumusan Kepentingan Umum juga dapat dilihat dalam Pasal 1 butir 3 Keppres Nomor 55 Tahun 1993, yang menyatakan bahwa kepentingan umum adalah kepentingan seluruh lapisan  masyarakat. Rumusan tersebut lebih dipertegas dalam Pasal 5 Keppres Nomor 55 Tahun 1993 yang menyatakan bahwa pembangunan untuk kepentingan umum dibatasi untuk ”...kegiatan pembangunan yang dilakukan dan selanjutnya dimiliki Pemerintah serta tidak digunakan untuk mencari keuntungan...”  Dari rumusan Pasal 1 butir 3 dan pasal 5 Keppres Nomor 55 Tahun 1993 dapat disimpulkan bahwa   rumusan tersebut  tidak sekedar memperhatikan ”kemanfaatan” dari kepentingan umum, akan tetapi juga membatasi ”siapa” yang menjadi pelaksana pembangunan kepentingan umum dengan kata ”dilakukan dan selanjutnya dimiliki Pemerintah dan ”sifat” pembangunan  untuk kepentingan umum, yaitu tidak digunakan untuk mencari keuntungan.

Apabila dibandingkan pengertian kepentingan umum yang tercantum dalam  Keputusan Presiden Nomor 55 Tahun 1993 di satu sisi dengan kepentingan umum dalam Instruksi Presiden Nomor 9 Tahun 1973 dan Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005, dapat dikatakan “lebih maju” karena memuat pembatasan pengertian kepentingan umum. Bahkan dalam Perartueran Presiden Nomo 36 Tahun 2005 kategori kepentingan umum memasukkan beberapa insfrastruktur yang dapat dijalankan oleh swasta dan bersifat profit, seperti jalan tol, stasiun penyiaran radio dan televisi, serta pembangkit tenaga listrik.

Pemahaman mengenai apa itu ”kepentingan umum” sangatlah penting. Hal tersebut diperlukan karena dalam praktik di lapangan sering timbul pertanyaan tentang apa kriteria ”kepentingan umum” itu,  karena dalam berbagai peraturan perundang-undangan  tidak didapati kriteria yang tegas mengenai kepentingan umum. Maria S. W. Sumardjono dalam Moh. Mahfud, M.D.[34] mencontohkan, sering terjadi ada proyelk kepentingan umum tetapi harus mengorbankan kepentingan umum lainnya, seperti penggusuran atas permukiman warga masyarakat. Jadi sering muncul kontroversi antara  kepentingan umum ”versi Proyek pembangunan” di satu pihak dan ”versi masyarakat” di pihak lain. Tegasnya, apa yang oleh satu pihak diklaim sebagai kepentingan umum dapat ditafsirkan lain oleh masyarakat. Satu hal yang ditekankan oleh Maria S.W. Sumardjono[35] untuk diperhatikan dalam pengadaan tanah untuk kepentingan umum,  Maria S.W. Sumardjono adalah bahwa di dalam negara Pancasila ini perhatian terhadap kepentingan umum harus seimbang dan tidak dapat mengabaikan kepentingan-kepentingan individual. Oleh sebab itu, setiap upaya pelaksanaan satu kegiatan yang akan dikaitkan dengan kepentingan umum hendaknya didahului dengan kajian yang dalam untuk memastikan bahwa kegiatan tersebut benar-benar merupakan socially profitable untuk selanjutnya  hasil persiapan yang diteliti itu dimaksudkan dalam Rencana Pembangunan Daerah dan disahkan oleh DPRD.

Secara lebih jelas, dalam kaitannya dengan kepentingan umum, Maria S.W. Sumardjono[36]   mengemukakan dua doktrin kepentingan umum, yaitu:

1. Pedoman umum, yang secara umum menyebutkan bahwa pengadaan tanah harus berdasarkan alasan kepentingan umum. Istilah yang digunakan untuk menyebutkan  pengertian ”umum” tersebut, misalnya: public atau social, general, common atau collective. Sedangkan istilah  “kepentingan” atau purpose sering diganti dengan need, necessity, interest, function, utility atau use. Sesuai sifatnya sebagai pedoman, maka hal ini memberikan kebebasan bagi eksekutif untuk menyatakan apakah suatu proyek memenuhi syarat kepentingan umum dengan menafsirkan pedoman tersebut.
2. Penyebutan kepentingan umum dalam suatu daftar kegiatan yang secara jelas mengidentifikasikan tujuannya: sekolah, jalan, bangunan-bangunan pemerintah, dan sebagainya, yang oleh peraturan perundang-undangan dipandang bermanfaat untuk umum. Segala kegiatan di luar yang tercantum dalam daftar tersebut tidak dapat dijadikan alas an untuk pengadaan tanah.

Dalam kenyataannya kedua cara tersebut digabungkan dalam satu kesatuan tentang pengadaan tanah secara serta merta atau segera (quick-taking), yang memberi kemungkinan untuk menguasai tanah sebelum ganti kerugian ditentukan atau dibayar. Beliau memberi contoh di Guatemala,  tanah hak dapat diambil untuk collective good, benefit atau public interest. Di lain pihak untuk pengadaan tanah secara serta merta hanya dibolehkan dalam hal terjadi peperangan, bencana alam, gangguan  nyata terhadap perdamaian, dan apabila tanah-tanah diperlukan untuk membangun jalan. Penyebutan jenis-jenis  kegiatan pembangunan kepentingan umum yang bersifat eksklusif, dimaksudkan untuk membatasi kebebasan eksekutif  untuk mengambil tanah di luar kegiatan yang tercantum dalam daftar itu. Di samping daftar yang bersifat eksklusif, terdapat daftar yang bersifat inklusif yang dimaksudkan untuk lebih membatasi kebebasan badan peradilan. Dengan demikian  doktrin kepentingan umum hanya berlaku apabila tujuannya termasuk dalam daftar kegiatan atau sesuai dengan pedoman umum. Untuk melihat secara utuh perbandingan daftar kegiatan kepentingan umum dari ketiga peraturan perundang-undangan yaitu Pasal 5 angka 1 Keppres Nomor 55 Tahun 1993, Pasal 5 Perpres Nomor 36 Tahun 2005, dan Perpres Nomor 65 Tahun 2006, dapat penulis sajikan pada Tabel 2 sebagai berikut:

Tabel 2:  Perbandingan   Daftar  Kepentingan  Umum pada Keppres No. 55  Tahun 1993,         

                Perpres   Nomor 36 Tahun 2005, dan Perpres Nomor   65 Tahun 2006

Pasal 5 angka 1 Keppres No. 55 Tahun 1993	Pasal 5 Perpres Nomor. 36 Tahun 2005		Pasal 5 Perpres No. 65 Tahun 2006.
Pengertian: Kepentingan umum ada lah kepentingan seluruh lapisan masyarakat	Pengertian; Kepentingan umum adalah kepentingan sebagian besar lapisan masyarakat.		Tidak ada,  berpedoman pada Perpres No. 36 Tahun 2005
Kriteria: Kegiatan pembangunan yang dilakukan dan selanjutnya dimiliki Pemerintah serta tidak digunakan untuk mencari keuntungan.		Kriteria: Pembangunan untuk kepentingan umum yang dilaksanakan Pemerintah atau Pemerintah daerah	Kriteria: Pembangunan untuk kepentingan umum yang dilaksanakan Pemerintah atau pemerintah daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2, selanjutnya dimiliki atau akan dimiliki oleh Pemerintah atau Pemerintah Daerah
Jenis Kegiatan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum: (14 Jenis Kegiatan)		(21 jenis kegiatan)	(7 jenis kegiatan)
a.         jalan umum, saluran pembuangan air; b.         Waduk, bendungan dan bangunan pengairan lainnya termasuk saluran irigasi; c.          Rumah Sakit Umum, dan Pusat-Pusat Kesehatan Masyarakat; d.         Pelabuhan, bandar udara atau terminal; e.          Peribadatan; f.          Pendidikan atau Sekolahan; g.          Pasar Umum atau Pasar Inpres; h.         Fasilitas Pemakaman Umum; i.           Fasilitas Keselamatan Umum, seperti antara lain tanggul penanggulangan bahaya banjir, lahar lain-lain bencana; j.           Pos dan Telekomunikasi; k.         Sarana Olah Raga; l.           Stasiun Pneyiaran Radio, Televisi beserta sarana pendukungnya. m.       Kantor Pemerintah; n.         Fasilitas Angkatan Bersenjata RI; Catatan: Kegiatan Pembangunan untuk kepentingan umum selain yang dimaksud dalam angka 1,  ditetapkan dengan keputusan Presiden.		a.         jalan umum jalan tol, rel kereta api (di atas tanah, di ruang bawah tanah, dan di ruang atas tanah), saluran air minum, air bersih, saluran pembuangan air dan sanitasi; b.         Waduk, bendungan bendung, irigasi dan bangunan  pengairan lainnya; c.          Rumah sakit umum dan pusat kesehatan masyarakat; d.         Pelabuhan, bandar udara, stasiun kereta api dan terminal; e.           Peribadatan; f.          Pendidikan atau Sekolahan; g.          Pasar Umum; h.         Fasilitas Pemakaman Umum; i.           Fasilitas Keselamatan Umum,; j.           Pos dan Telekomu nikasi; k.         Sarana Olah Raga; l.           Stasiun Pneyiaran Radio, Televisi beserta sarana pendukungnya. m.       Kantor Pemerintah, Pemerintah Daerah, Perwakilan Negara Asing, Perserikatan Bangsa-Bangsa, dan atau Lembaga-lembaga Internasional di bawah naungan PBB; n.         Fasilitas tentara Nasional Indonesia dan kepolisian Negara RI sesuai dengan tugas pokok dan fungsinya; o.         Lembaga pemasyarakatan dan rumah tahanan; p.         Rumah susun  sederhana; q.         Tempat pembuangan sampah; r.           Cagar alam dan cagar budaya; s.          Pertamanan; t.           Panti sosial; u.         Pembangkigt, transmisi, distribusi tenaga listrik.	a.       Jalan umum dan Jalan Tol, Rel Kereta Api (di atas tanah, di ruang atas Tanah, dan di ruang bawah tanah) saluran air minum, air bersih, saluran  pembuangan air dan sanitasi; b.       Waduk, bendungan, bendungan irigasi dan banguna pengairan lainnya; c.        Pelbauhan, bandar udara, stasiun kereta api, dan terminal; d.       Fasilitas keselamatan umum, seperti tanggul penanggulangan bahaya banjir, lahar, dan lain-lain bencana; e.        Tempat pembuangan sampah; f.         Cagar alam dan cagar budaya; g.         pembangkit, transmisi, distribusi tenaga listrik.

Sumber: Maria S. W. Sumardjono, Tanah Dalam Perpestif Hak Ekonomi Sosial Dan Budaya, 2008,

   Penerbit Kompas: 287-288.

Kepentingan Umum dalam RUU Pengadaan Tanah mengikuti Doktrin ke 2 sebagaimana dikemukakan oleh Maria SW Sumardjono, yakni Penyebutan kepentingan umum dalam suatu daftar kegiatan yang secara jelas mengidentifikasikan tujuannya untuk pembangunan:

1.      Jalan umum,  Jalan tol, Terowongan, Jalur rel kereta api (di atas tanah, di ruang bawah tanah, dan di ruang atas tanah), stasiun Kereta Api, dan fasilitas operasi kereta api;

2.      Waduk, bendungan, bending, irigasi,  saluran air minum, Saluran pembuangan air dan sanitasi, dan  pengairan lainnya;

3. Pelabuhan, bandar udara, dan terminal;
4. Insfrastruktur minyak, gas, dan panas bumi, meliputi transmisi dan/atau distribusi minyak, gas, dan panas bumi;
5. Pembangkit, transmisi, gardu jaringan dan distribusi tenaga listrik
6. Jaringan telekomunikasi dan informatika;
7. Tempat pembuangan dan pengolahan sampah
8. Rumah sakit Pemerintah dan Pemerintah Daerah;
9. Tempat pemakaman umum Pemerintah/Pemerintah Daerah;
10. Fasilitas Keselamatan Umum;
11. Cagar alam dan cagar budaya;
12. Pertanahan dan keamanan Nasional;
13. Kantor Pemerintah, Pemerintah Daerah, dan Desa;
14. Penataan pemukiman  kumuh perkotaan dan/atau konsolidasi tanah;
15. Prasarana pendidikan atau sekolah pemerintah/pemerintah daerah;
16. Prasarana olah raga pemerintah/pemerintah daerah;
17. Pembangunan kepentingan umum lainnya yang ditetapkan dengan Keputusan Presiden.

G.    Azas-Azas Pengadaan Tanah

Dalam pelaksanaan pengadaan tanah, pada prinsipnya terkait dua kepentingan yang berbeda, yaitu kepentingan masyarakat, pemilik atau pemegang hak atas tanah yang tanahnya diperlukan untuk  kegiatan pembangunan dan kepentingan instansi pemerintah yang memerlukan tanah. Maria S.W. Sumardjono[37] menyatakan bahwa,  mengingat tanah merupakan kebutuhan dasar manusia, dan merupakan perwujudan hak ekonomi, sosial dan budaya, maka dalam pengadaan tanah harus  dilakukan melalui suatu proses yang menjamin, tidak adanya pemaksaan kehendak satu pihak terhadap pihak lain. Dengan adanya pelaksanaan pengadaan tanah, maka pihak yang tanahnya diperlukan untuk kegiatan pembangunan, setelah diberikan ganti kerugian harus dijamin tingkat kesejahteraan sosial ekonomi dan budaya tidak menjadi lebih buruk dari keadaan semula, paling tidak sama atau setara dengan keadaan sebelum tanahnya digunakan untuk kepentingan umum.

 Mengingat pengadaan tanah untuk mencapai kesejahteraan tidak saja bagi Instansi pemerintah yang memerlukan tanah, akan tetapi juga pihak yang tanahnya dipergunakan untuk kegiatan kepentingan umum, maka dalam pelaksanaan pengadaan tanah harus memperhatikan azas-azas pengadaan tanah. Oloan Sitorus[38] yang mengutip dari Boedi Harsono, mengemukakan 6 (enam) azas pengadaan tanah, yaitu:

1. Asas Kepastian hukum. Penguasaan dan penggunaan tanah oleh siapapun dan untuk keperluan apapun harus ada landasan haknya. Secara garis besar menurut Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 atau UUPA, setiap orang) (persoon)  maupun badan hukum (rechts persoon) yang menguasai hak atas tanah: Hak Milik  termasuk HM Sarusun, Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan, Hak Pakai, dan Hak Pengelolaan serta hak-hak sekunder lainnya yang diperoleh dengan iktikad baik, akan mendapat perlindungan/jaminan hukum dari gangguan pihak lain. Upaya untuk memberikan perlindungan hukum terhadap setiap orang atau badan hukum yang  menguasai sesuatu hak atas tanah dengan iktikad baik, dapat ditempuh melalui cara-cara: 1) Gugatan perdata di  Peradilan Umum mengenai status kepemilikan hak atas tanah; 2) Meminta bantuan pemerintah (Bupati/Walikota) bagi mereka yang menguasai tanah tanpa izin yang berhak atau kuasanya (UU Nomor 51 Prp. Tahun 1950); 3)Mengadukan permasalahannya secara pidana kepada pihak yang berwajib (Aparat Kepolisian Negara RI); Kemudian apabila terjadi, di mana penguasaan pihak lain tersebut dalam menguasai tanah mengakibatkan kerugian bagi seseorang, maka orang yang dirugikan akibat diterbitkannya Keputusan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara dapat mengajukan tuntutan pembatalan atau menyatakan tidak sah bukti kepemilikannya  ke Peradilan Umum dengan mendalikan pada ketentuan Pasal 1365 KUHPerdata, dan ke Peradilan Tata Usaha Negara dengan mendasarkan pada ketentuan Pasal 53 ayat (2)  UU Nomor 5 Tahun 1986 Jo. Undang Undang Nomor 9 Tahun 2004.
2. Semua hak atas tanah secara langsung maupun tidak langsung bersumber pada hak Bangsa. Dengan mengingat ketentuan Pasal 6 UUPA, bahwa semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial, maka apabila terjadi konflik  of interest (konflik kepentingan) antara kepentingan pribadi yang empunya tanah dengan kepentingan bersama, maka kepentingan bersama lah yang harus didahulukan.
3. Asas Kesepakatan. Cara memperoleh tanah yang sudah dihaki seseorang harus dilakukan melalui kata sepakat antara para pihak yang bersangkutan. Asas ini menekankan bahwa pada prinsipnya dalam pengadaan tanah tidak diperbolehkan adanya paksaan secara sepihak agar empunya menyerahkan tanah miliknya.
4. Dalam Pengadaan tanah pada prinsipnya diterapkan adanya saling menghargai/menghormati hak-hak yang disandangnya. Sehingga harus ditempuh melalui musyawarah, antara kedua belah pihak, yaitu antara empunya tanah dengan instansi yang memerlukan tanah melalui perantara Panitia Pengadaan Tanah. Dalam keadaan memaksa, jika jalan musyawarah tidak tercapai, untuk kepentingan umum, Pemerintah diberikan kewenangan oleh Undang-undang (hukum) untuk mengambil tanah yang diperlukan secara ”paksa’, tanpa persetujuan empunya tanah melalui lembaga pencabutan hak atas tanah sebagaimana tertuang dalam UU Nomor 20 tahun 1961.
5. Asas Kemanfaatan dan Keadilan. Pemberian imbalan yang layak, atau ganti kerugian, baik berupa uang, fasilitas, dan/atau tanah pengganti terhadap empunya /pemegang/pemilik tanah  baik cara pengadaan tanah melalui lembaga penyerahan/pelepasan hak maupun pencabutan hak, wajib diberikan ganti kerugian, sehingga sedemikian rupa keadaan sosial ekonomi, budaya bekas pemegang/pemilik hak atas tanah tidak mengalami kemunduran atau minimal sama atau setara dengan kondisi sosial ekonomi dan budaya sebelum terkena pengadaan tanah;
6. Rakyat yang diminta menyerahkan tanahnya untuk kepentingan umum berhak untuk memperoleh pengayoman dari para pejabat Pamong Pradja/Pamong Desa.

Maria S.W. Sumardjono[39] mengemukakan 8 (delapan) asas dalam pelaksanaan pengadaan tanah untuk kepentingan umum, yaitu:

1. Asas Kesepakatan;
2. Asas Kemanfaatan;
3. Asas Keadilan;
4. Asas Kepastian;
5. Asas Keterbukaan;
6. Asas Keikutsertaan/Partisipasi/peran serta seluruh pemangku kepentingan (stakesholders);
7. Asas Kesetaraan;
8. Minimalisasi dampak dan kelangsungan kesejahteraan sosial, ekonomi dan budaya.

Dalam RUU Pengadaan Tanah dimasukan asas-asas pengadaan tanah yang baru yaitu: Asas keterbukaan ( dilaksanakan denganmemberikan akses kepada masyarakat untuk mendapatkan informasi yang berkaitan dengan pengadaan tanah), kesejahteraan (memberikan nilai tambah bagi kelangsungan kehidupan pihak yang berhak dan masyarakat secara luas), keberlanjutan (kegiatan pembangunan dapat berlangsung secara terus menerus, berkesinambungan untuk mencapai tujuan yang diharapkan), dan keselarasan (pembangunan dapat seimbang dan sejalan dengan kepentingan masyarakat dan negara).

H.  Sistem Pengadaan Tanah

Secara Garis besar pengadaan tanah menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku di negara kita, yaitu: 1) Cara pelepasan atau penyerahan hak; 2) cara Jual beli, Tukar-menukar atau cara lain yang disepakati secara sukarela; 3) Cara pencabutan hak atas tanah.

Jika diperhatikan secara seksama, maka Perpres Nomor 65 Tahun 2006  memilih atau menggunakan cara pelepasan atau penyerahan hak dalam pengadaan tanah bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum (Pasal 2 ayat (1). Kemudian lebih ditegaskan lagi dalam Pasal 2 ayat (2), yang menyatakan bahwa pengadaan tanah selain bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum oleh Pemerintah atau Pemerintah Daerah  dilakukan dengan cara jual beli, tukar menukar atau  cara lain yang disepakati secara sukarela oleh pihak-pihak yang bersangkutan. Bahkan kemudian  di Pasal 3 Perpres tersebut, dalam pelaksanaannya agar berdasarkan prinsip penghormatan terhadap hak atas tanah. Kehendak pembentuk Perpres Nomor 65 Tahun 2006 untuk menggunakan cara penyerahan atau pelepasan hak atas tanah tersebut, nampak dalam upaya melakukan perubahan ketentuan Pasal 2 ayat (1) huruf b Perpres Nomor 36 Tahun 2005 yang kemudian tidak memasukan lagi kata ”b. Pencabutan hak atas tanah” dengan mendasarkan pada Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961. Dengan demikian, Perpres Nomor 65 Tahun 2006 menggunakan prinsip atau kategori pengadaan tanah secara sukarela (voluntary land acquisition).

Pengadaan tanah selain bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum yang dilakukan dengan cara jual beli, tukar-menukar atau cara lain yang disepakati oleh kedua belah pihak secara sukarela, ini merupakan suatu perbuatan hukum pemindahan hak.

Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961  menerapkan compulsory acquisition of land yaitu cara wajib dengan menggunakan lembaga pencabutan hak atas tanah.  Dalam hal ini tentunya, pihak empunya tanah tidak mau melepaskan atau menyerahkan secara sukarela hak atas tanahnya, atau dengan kata lain tanpa ada kesepakatan/persetujuan pemegang/pemilik hak atas tanah.

Menurut Oloan Sitorus,[40]  sesungguhnya hukum tanah di negara Republik Indonesia sudah mengatur berbagai cara pengadaan tanah, baik untuk kepentingan umum maupun untuk kepentingan pribadi atau swasta. Cara mana yang akan diterapkan sangat tergantung pada: 1) status (hukum) tanah yang diperlukan, apakah status tanahnya Tanah Negara, Tanah Hak Ulayat Masyarakat hukum Adat ataukah Tanah Hak; 2) status hukum pihak yang memerlukan tanah, apakah Instansi Pemerintah, ataukah Badan Hukum Swasta; 3) peruntukan tanah yang diperlukan, apakah untuk kepentingan umum atau kepentingan pribadi (swasta); dan 4) ada atau tidaknya kesediaan pemilik/pemegang hak atas tanah untuk menyerahkan tanah yang bersangkutan atau tidak.

Cara-cara pengadaan tanah, dilihat dari status hukum tanah, mau tidaknya pemegang/pemilik tanah  untuk menyerahkan atau melepaskan hak atas tanahnya, serta status hukum pihak yang memerlukan tanah, akan berpengaruh pada proses penerbitan tanda bukti hak atas tanahnya.

RUU Pengadaan Tanah   menentukan kepada pihak yang berhak (yang menguasai/memiliki tanah objek pengadaan tanah)  wajib melepaskan tanahnya pada saat pelaksanaan pengadaan tanah untuk kepentingan umum (Pasal 6 RUU Pengadaan Tanah). Dikaitkan dengan ketentuan Pasal 30 RUU Pengadaan tanah, bahwa  Penetapan lokasi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum tidak menghalangi pihak yang berhak untuk melakukan peralihan dan pendaftaran tanahnya. (Pasal 30 ayat 1). Namun ada perlakukan yang istimewa  bagi Pemerintah yaitu mendapat sekala prioritas, yaitu memperoleh kesempatan pertama atas peralihan tersebut sebelum dialihkan kepada pihak lain (Pasal 30 ayat 2)  terhadap tanah yang telah ditetapkan sebagai lokasi pembangunan untuk kepentingan umum. Sementara pada Pasal 30 ayat (3) menentukan Pihak lain yang telah memperoleh  tanah karena perbuatan hukum peralihan hak atas tanah, wajib melepaskan atau menyerahkan penguasaan/pemilikannya kepada pemerintah melalui Lembaga Pertanahan pada saat pengadaan tanah dilakukan.

I.       Dasar Hukum Pengadaan Tanah

1. Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945;
2. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria;
3. Undang-Undang Nomor 51 Prp. Tahun 1960 tentang Larangan Pemakaian Tanah Tanpa Izin Yang Berhak Atau Kuasanya;
4. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961 tentang Pencabutan Hak-hak Atas tanah Dan benda-benda Yang Ada Di Atasnya;
5. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan Dan Pengelolaan Lingkungan Hidup;
6. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang  Keuangan Negara;
7. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara;
8. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah;
9. Undang-Undang Nomor 38 Tahun 2004 tentang Jalan;
10. Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal;
11. Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang;
12. Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 1953 tentang Penguasaan Tanah-Tanah Negara;
13. Peraturan Pemerintah Nomor  39 Tahun 1973 tentang Acara Penetapan Ganti Kerugian Oleh pengadilan Tinggi Sehubungan Dengan Pencabutan Hak-Hak Atas tanah dan benda-Benda Yang Ada Di Atasnya.
14. Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996 tentang HGU, HGB dan Hak Pakai Atas Tanah;
15. Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah;
16. Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2004 tentang Penatagunaan Tanah;
17. Peraturan Pemerintah Nomor  34 Tahun 2004 tentang Jalan.
18. Peraturan Pemerintah Nomor 15 Tahun 2005 tentang Jalan Tol;
19. Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Kewenangan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota;
20. Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 2007 tentang Organisasi Perangkat Daerah;
21. Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2008 tentang Investasi Pemerintah.
22. PP Nomor 13 Tahun 2010 tentang Jenis Dan Tarif Atas jenis Penerimaan Negara Buka Pajak (PNBP) Yang Berlaku Pada Badan Pertanahan Nasional;
23. Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Presiden Nomor 65 Tahun 2006 tentang Perubahan Atas UU Nomor 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum;
24.  Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 3 Tahun 2007 tentang Ketentuan Pelaksanaan Perpres Nomor 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum Sebagaimana Telah Diubah dengan Perpres Nomor 65 Tahun 2006 Tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum.
25. Peraturan Menteri Keuangan Nomor 58/PMK.02/2008 tentang Biaya Panitia Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum;
26. Peraturan Direktur Jenderal Perbendaharaan Nomor PER-31/PB/2008 tentang Mekanisme Pembayaran Biaya Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum Yang Dananya Bersumber Dari APBN.
27. Perkaban Nomor 1 Tahun 2010 tentang Standar Pelayanan dan Pengaturan Pertanahan;
28. Perkaban Nomor 2 Tahun 2011 tentang Pedoman Pertimbangan Teknis Pertanahan Dalam Penerbitan Izin Lokasi, Penetapan Lokasi Dan Izin Perubahan Penggunaan Tanah.

---

[1] Makalah disampaikan pada  Workshop Nasional Pertanahan  “Efisensi Pengadaan Tanah Di Tengah Ancaman Penyerobotan Dan Amputasi  (Penetapan Sebagai Tanah Terindikasi Tanah Terlantar)  Serta Bedah Bisnis RUU Pengadaan Tanah dan RUU Pertanahan Pasca Regulasi UU Nomor 12 Tahun 2011”, Hotel Sentral Jakarta: 14-15 Desember 201.1

[2] Staf Pengajar Sekolah Tinggi Pertanahan Nasional (STPN) Yogyakarta dan Dosen Luar Biasa Fakultas Syariah dan Hukum Universitas Islam Negeri (UIN) Sunan Kalijaga Yogyakarta, Trainner pada PT. Indotrain E.M.Q,,  Penulis Buku dan Konsultan Pertanahan.

[3] Cermati substansi prinsip-prinsip dalam pembaruan agraria dan pengelolaan sumberdaya alam pada Pasal 4 huruf b (menjunjung tinggi HAM), huruf c. (supremasi hukum dengan mengakomodasi keanekaragaman dalam unifikasi hukum), huruf e (mengembangkan demokrasi, kepatuhan hukum, transparansi dan optimalisasi partisipasi rakyat),  huruf f ( memelihara keberlanjutan yang memberi manfaat yang optimal, baik untukgenerasi sekarang maupun generasi mendatang, dengan tetap memperhatikan daya tampung dan daya dukung lingkungan), huruf h (melaksanakan fungsi sosial, kelestarian dan fungsi ekologis, sesuai  dengan kondisi sosial budaya setempat) dari Ketetapan MPR-RI Nomor IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria Dan Pengelolaan sumberdaya alam tertanggal 9 November 2001. Bandingkan dengan Gunawan Wiradi:Sekitar Pro dan Kontra Perpres Nomor 65 Tahun 2006,  Kompas, 25 Juni 2005

[4] Francis Fukuyama, The End of History, “Capitalism and Democray: The Missing Link” dalam Dialogue, 2, 1993.

[5] Loekman Soetrisno,  Hubungan Negara dan Rakyat Di Indonesia Pada abad ke-21 (Pidato Pengukuhan  Jabatan Guru Besar  Ilmu Sastra pada Fakultas Sastra UGM, 1994.: 11-12

[6]   Kenneth Auchincloss,  The Limits of Democracy, dalam Newsweek, Januari 27, 1992: 8-12

[7] Barro dan Bremmer dalam Boediono, Dimensi Ekonomi-Politik Pembangunan Indonesia (Pidato Pengukuhan Jabatan Guru Besar Pada Fakultas Ekonomi UGM): 24 Pebruari 2007. :4-5

[8]  Arthur M. Schlesinger Jr.,  Leadership and Democrayc,  Dialoque I, 1988.

[9] Kelompok Pembaharu di Inggris dilakukan oleh penguasaha-kaum bourgeosie – atau kaun beojuis yang menguasai alat-alat produksi  yang kemudian bisa meruntuhkan struktur feodal yang ada dan selanjutnya  menjadi ujung tombak dan pengawal proses modernisasi dan demokratisasi. Sedangkan di Jerman kelompok pembaharu di rintis oleh kaum birokrat (para ex aristokrat). Sementara di Jepang cikal bakal  proses modernisasi  muncul akibat tekanan dari negara penakluknya, khususnya   Amerika Serikat.

[10] Boediono, Dimensi Ekonomi-Politik Pembangunan Indonesia (Pidato Pengukuhan Jabatan Guru Besar pada Fakultas Ekonomi UGM), Yogyakarta, 24 Pebruari 2007: 9

[11] Maria S.W. Sumardjono, Kewenangan Negara Untuk Mengatur Dalam Konsep Penguasaan Tanah Oleh Negara (Pidato Pengukuhan Jabatan Guru Besar pada Fakultas Hukum UGM, 14-2-1998): 4

[12] Mahfud MD, (2006), Amandemen UUPA No. 5 Tahun 1960 Dalam Perspektif Politik Hukum (Makalah disampaikan pada Semiloka Nasional Penyempurnaan UU Nomor 5 Tahun 1960 tentang UUPA) FH UII- DPD RI, Yogyakarta, 24 Maret 2006: 4.

[13] UUPA telah menjadikan nilai sosial tradisional dan modern secara bersamaan sebagai dasar menetapkan prinsip-prinsipnya. Disamping itu UUPA juga telah mengakomodasikan kemajemukan masyarakat Indonesia dengan menempatkan nilai-nilai sosial yang dihayati oleh masing-masing kelompok masyarakat yang berbeda-beda kepentingannya. (Nurhasan Ismail, Perkembangan Hukum Pertanahan Indonesia Suatu Pendekatan Ekonomi-Politik (Disertasi),   Program  Pasca Sarjana UGM, 2006: 30.)

[14] Iman Sutiknyo, Politik Agraria Nasional, Penerbit Gadjah Mada University Press, 1990: 95.

[15] Mahfud M.D., Politik Hukum Di Indonesia, PT. Pustaka LP3ES Indoneisa, 2001: 288.

[16]  Muchsin,  Mengenang 51 Tahun UUP: Eksistensi, Regulasi Dan Konflik Agraria, Varia peradilan Tahun XXVII No. 312 November 2011, Jakarta, IKAHI: 5.

[17] Maria S.w. Sumardjono, Relevansi UUPA Setelah 32 Tahun, Harian Jawa Pos, 24 September  1992.

[18] Joyo Winoto,  Terus Berbenah, Berkarya Dan Berketetapan Mewujudkan Tanah Untuk Keadilan Dan Kesejahteraan Rakyat (Sambutan Kepala BPN RI pada Pembukaan Rakernas BPN RI, 7 Pebruari 2011), Pusat Informasi Hukum BPN-RI, 11.  

[19] Joyo Winoto, Ibid. : 12-13

[20] Harian Tempo,  RUU Pengadaan Tanah Akan Disyahkan, 9 Desember 2011: C2.

[21] J.J. H. Brugink, dalam B. Arief Sidharta, Arief Sidharta, Refleksi Tentang Hukum, Bandung, PT. Citra Aditya Bakti, 1999: 72

[22] Oloan Sitorus, dan Dayat Limbong,  Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum, Yogyakarta, Mitra Kebijakan Tanah Indonesia, 2004: 5.

[23] Kompas, 25 Juni 2005

[24] Ibid, Kompas, 25 Juni 2005.

[25] Sarjita,  Masalah Pelaksanaan Urusan Pertanahan Dalam Era Otonomi Daerah (Keppres Nomor 34 2003), Yogyakarta, Tugu Jogja Pustaka, 2005: 27-28.

[26] Agus Dwiyanto Dkk, Reformasi Tata Pemerintahan Dan Otonomi Daerah, Yogyakarta, Pusat Studi Kependudukan dan Kebijakan UGM, 2002.

[27] Harian Kompas: (19 Desember 2005).

[28] Harian Kompas, 27 Maret 2007)

[29] Fokus Harian Kompas (24 Pebruari 2008)

[30] Imam Koeswahyono, Melacak Dasar Konstitusi Pengadaan Tanah untuk Kepentingan Pembangunan Bagi Umum (Jurnal Ilmu Hukum Fakultas Hukum),  Malang, Fakultas Hukum Universitas Brawidjaya, 2008.

[31] Moh. Mahfud MD., Politik Hukum Di Indonesia, Jakarta, Pustaka LP3ES, 1998.

[32] Oloan Sitorus, dan Dayat Limbong,  Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum, Yogyakarta, Mitra Kebijakan Tanah Indonesia, 2004: 6.

[33] Maria S.W. Sumardjono,  Tinjauan Kasus Beberapa Masalah Tanah, Yogyakarta, Jurusan Hukum Agraria FH UGM, 1982:12

[34]  Moch Mahfud, MD., PergulatanPolitik dan Hukum Di Indonesia, Yogyakarta, Gama Media, 1999

[35] Maria S.W. Sumardjono,  Kebijakan Pertanahan Antara Regulasi dan Implementasi, Jakarta, Kompas, 2001 :129

[36] Ibid, Tanah Dalam Perpekstif Hak Ekonomi Sosial Dan Budaya, Jakarta, Kompas, 2008 : 241

[37] Maria S.W. Sumardjono, Ibid: 282.

[38] Oloan Sitorus, Opcit: 11-14.         

[39] Maria S.W. Sumardjono, Ibid: 282-284)

[40] Oloan Sitorus, Opcit: 15.